Om samfundsudvikling med skyklapper. Den offentlige sektors skæbne igennem 25 år.

“At invitere de fagligt professionelle tilbage ”på broen” kunne bidrage til, at den offentlige sektor i mindre grad blev set som en ufokuseret, af og til nødlidende byrde, af og til spiseforstyrret monster.”

Snart ny tid? Desværre ikke
I november 2016 konstaterede professor Jacob Torfing fra Roskilde Universitet (undskyld ”Roskilde School of Governance”!) i en udtalelse til www.denoffentlige.dk, at en ny undersøgelse af de sidste 30 års ledelsesideologi (“styringstænkning”) er en bombe under denne. Christopher Hood and Ruth Dixon fra Oxford Universitet angiveligt året før havde lagt New Public Management (NPM) i graven med bogen “A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government” fra universitets forlag.

Desværre er det helt utænkeligt, at selv den grundigste, fuldt overbevisende argumenterede og dokumenterede videnskabelige undersøgelse ville få en så revolutionerende og pludselig virkning. Dette skyldes for det første at vi taler om den nu herskende klasses magtgrundlag, dens eneste legitime krav på at lede landet. Da den tidligere danske overklasse under “Provisorietiden” i slutningen af 19. århundrede forsvarede sit magtmonopol var den under pres fra en kritisk og stærk politisk opposition fra Folketingets flertal. Et sådan pres eksisterer ikke i dag. Partierne har ikke engang været i stand til at formulere en alternativ verdensopfattelse, og bl.a. den tidligere finansministers Bjarne Corydons problemløse skift til et af de konsulentfirmaer, der har tjent fedt på skadelig NPM-rådgivning, viser problemets omfang.

Næsten ingen politikerne kan forestille sig et alternativ til de to seneste årtiers “økonomisme”, og de enkelte, der ønsker noget andet, forestiller sig, at en afvigende politik blot skal have et supplerende værdigrundlag ved inddragelse af virkningerne af sociale og grønne tiltag i regnemodellen. Ingen bidrages den absurde idé, at en tidligere fagbaseret politisk diskurs og prioritering skal genskabes og føres ud i livet under delegering til bemyndigede og ansvarlige fagpersoner.

Det er ikke kun den manglende formulering af et alternativ og den herskende klasses totale dominans af magtapparatet og medierne, der gør, at Hood og Dixons “bombe” ikke kan få virkning. Problemet er, at virkningen af en generation med NPM-idelogi har svækket eller helt ødelagt alternativet, styring og prioritering på grundlag af faglig-politisk diskurs om sandsynlige virkninger af alternativer.

I april i år meddelte den altid søgen og aktive Torfing ligeledes i www.denoffentlige.dk, at afløseren for NPM nu endelig var til rådighed i den nye “stewardship-teori”, der i modsætning til mål- og rammestyring antog, ”at fagprofessionelle gerne vil lave et godt stykke arbejde”.

I det sidste år har også tidligere ministre angrebet, hvad de har set som kilden til deres egen frustration over, at de så at sige ingen indflydelse havde over deres ressort. Magten lå hos de afaglige, generalistiske embedsmænd i Finansministeriet. Fagministrene havde kun ansvaret for at forklare og forsvare det uforsvarlige under samråd i Folketinget, overfor medierne og under oprør blandt ofrene for udviklingen, eksempelvis under besøg på oprørske gymnasier. Disse pip er selvfølgelig blevet afvist hårdt og arrogant af nestorerne blandt de ansvarlige, og de ligeledes generalistisk uddannede og interesserede journalistister, der heller ikke kan mere end tælle input og produktion, formidler afvisningen og fortsætter til næste artikel.

Karakteren af NPM
Da jeg efter ti års arbejde i Baltikum i 2005 vendte tilbage til den danske offentlige sektor, virkede den danske offentlige ledelses fravalg af faglighed i ledelsen dramatisk. Som hjemkommet fra Potemkinkulissernes grænseland genkendte jeg de nye danske offentlige lederes positivt ladede misvisende, substansløse ”New-speak”. Jeg mødte for første gang betegnelser som ”Moderniseringsstyrelse” (for lønudbetaling og overenskomstindgåelse uden forvirrende fagligt input), ”Servicecenter” (for konfrontationen med offentligheden under reduktioner af service), ”Human Resources Management” (buffer mellem ledelsen og de ansatte, der fjerner ledelsens følelse af ansvar for medarbejderne og derigennem gør afskedigelser mere bekvemme). Mulige beslutninger blev reduceret til “business-cases”, hvorfra alle faglige elementer var fjernet som irrelevante. Det positivt ladede ord ”reform” var blevet knyttet til centraliseringstiltag og standardisering for standardiseringens skyld. I virksomheds-”strategier” meddelte man nu stolt uden at forstå, hvad dette indebar, at man ville være verdens bedste. At deklarere med hurra-ord afløste realitet. Offentlige organisationer blev drevet efter ”virksomhedsmodellen”, hvor fagligt baseret kritik blev sanktioneret som uønsket og illoyalt, og den eneste type ”innovation”, der ønskedes, var med det seneste ord ”agilt” at finde på smart udseende strukturelle reorganiseringer med formål at støtte besparelser eller eventuelt øge målbart output.

Medierne
Siden hjemkomsten for 15 år siden har jeg iagttaget ukritisk og indspist politisk journalistisk mikrofonholderi ved præsentation af reformer, men samtidig nydt godt af diskussioner med demoraliserede, men vidende, offentligt ansatte, primært fra Forsvaret, universiteter og sundhedssektor. Lidt efter lidt dannede sig det billede af årsager og symptomer i den danske spindoktor-oversolgte statssektors nu kroniske sygdomsforløb. Det har været et forløb, hvor den valgte medicinpakke med jævnlig dosering af dyr, ufaglig og usaglig konsulentmedicin fremmer terminalforløbet mod koma og lammelse.

Faglighed som beslutningsgrundlag blev fravalgt
Der er flere årsager til tør-råddet i den danske offentlige sektor, men den helt centrale og grundlæggende er den arrogante og indforståede forkastelse af faglighed. Faglighed, herunder professionel viden, er ikke alene relevant, men vital for den offentlige sektors aktiviteter og udvikling. Det er kernen i samspillet med de ansvarlige politikere.

Men man har nu helt fravalgt faglighed. Kun økonomien og de forhold, der er så kvantificerbare, de kan registreres og kontrolleres af en offentlig leder med fravalgt faglighed, tages i betragtning, når den offentlige sektor styres. Et helt nyt grotesk eksempel er fravalget af Radio 24syv til den rådige DAB-kanal på grundlagt af den matematisk formel (der ovenikøbet var fejlbehæftet og mangelful). Umiddelbart set skulle afgørelsen her være blevet styret af erfarne fagpersoners vurdering af de indsendte forslags dokumenterede og demonstrerede kvalitet. Men også her fravalgte man den slags subjektive forhold, som virker forstyrrende på stolt ufaglærte forvaltere.

Udviklingen har betydet, at den hurtigt voksende gruppe af afaglige ud over nyuddannede økonomi- og statskundskabskandidater også omfatter de titusinder, som efter uddannelse til professionelle, såsom læger, officerer, humanistiske akademikere af dovenskab og personlig opportunisme af hensyn til karrieren har glemt og undertrykt deres egen faglighed og tillært sig de nye tiders afaglige forvaltningssprog. Det var nok det, der rystede mig mest ved hjemkomsten fra Baltikum til min gamle arbejdsplads.

De ufaglige ledere og chefer dominerede nu en for stor gruppe politikere, der enten selv var uddannet til at være anti-professionelle, eller blot var så rodløse og umodne, at de uselvstændigt i frygt for at lave fejl fulgte deres embedsmænds forenklede syn og forvaltningsmoder. Katastrofens omfang er blevet tydeligst illustreret i resultatet Finansministeriets smarte reformer af SKAT.

Nødvendige rationaliseringer skal vejledes af faglige valg
Det er indlysende og naturligt, at også offentlige organisationer skal opleve et konstant rationaliseringspres, da de dele, som udviklingen gør mindre relevante, ikke af sig selv overdrager resurser til de dele af organisationen, der har stigende relevans. Uden konstant pres vokser organisationen uden at blive mere effektiv. Men en fornyelse, der ikke er styret af faglig helhedsforståelse, skader organisationen, og det er netop, hvad der er blevet normen. Faglighed blev som forudset af psykologerne David Dunning og Justin Kruger i 1999 bevidst fravalgt som styringsgrundlag for den offentlige sektors udvikling.

Landet er nu blevet ramt af Dunning-Kruger-effekten, nemlig at formelt, teoretisk højt uddannede personer groft overvurderer deres evner og arrogant afviser alt uden for deres egen firkantede boks som irrelevant. Det var skabte vejen til ødelæggelsen af SKAT og blokerer for en genopbygning.

Fra centraliserings-“reformer” til udflytning
Som erstatning for en stræben efter faglig baseret konsekvensanalyse blev den offentlige sektor udviklet efter to simple idéer, hvis indskrænkede logik gør dem let forståelige for sagligt uvidende ledere, chefer og politikere:

For det første sovjetlignende, planøkonomisk arrogant centralisering af den offentlige sektors service og aktiviteter. Dette skete som allerede nævnt drevet af simple regnearksberegninger af hvor mange stillinger, der kunne udspares. Man gjorde det uden at inddrage vanskeligt kvantificerbare forhold, såsom hvilke konsekvenser udsultning af store dele af provinsen har, eller at der er negative effekter af ”reformer” på evnen til lokal tilpasning og fleksibilitet. At centraliseringen gav en stadig tungere bureaukratisering i de nu større enheder blev sløret med ”New-speak”. Da virkelighedens negative virkninger blev politisk belastende, reagerede man med en ligeledes uigennemtænkt, planøkonomisk idé, da man udflyttede andre centrale aktiviteter til nu – af reformatorerne uforudset – hensygnende provinsbyer.

Man kæmper nu med økonomiske argumenter mod udflytningen, men det er typisk for forløbet og for mediernes historieløse og overfladiske holdning, at ingen spørger om de økonomiske (og andre) omkostninger, som de sidste 20 års centraliseringer havde.

Standardiseringen
Den anden vej i amatøriseringen (og demotiveringen) af den offentlige sektor var at reducere styringsgrundlaget til en særdeles arbejdskrævende indsamling af de informationer, det ikke krævede faglighed at forstå. Man koncentrerede målingen af den offentlige ”produktion” til, hvad selv vores nyuddannede statskundskabs- og økonomikandidater samt journalister kunne forstå (og en førstegenerationscomputer beregne). Det skete ved reducere motivationsstrukturen i det offentlige til udelukkende at bygge på, at de ansatte fra top til bund var dovne og grådige.

Den unge selv-usikre kandidatforvalter forstår ikke, der kan findes faglig stolthed, ildsjælsengagement, etik og ansvarsfølelse over for de mennesker man arbejder for og med.

Sådanne holdninger, der tidligere fyldte og altid burde fylde meget, er snart væk, og den offentlige sektors ansatte bliver dermed reduceret til opgivende, uambitiøse, selvtjenende og demotiverede kynikere. Med andre ord: Det er afvisningen af de offentlige ansattes faglighed, stolthed og engagement, der skaber dovenskab og grådighed.

Budgetteringsforenkling og demotivation
Uvidende forenkling medfører også en groft skadelig indretning af budgetstyringen. Eksempelvis skal ikke alene løsningen af politiets normale opgaver dækkes af standardresurserne og afspadseres, men også ekstraordinær indsats, som nu ved terror og massemigration. I et sundt budgetsystem skal det uforudseelige dækkes af særlig bevilling og betales, ikke afspadseres. Dette problem erkendes ikke i det nye politiforlig. Tilsvarende burde Forsvarets deltagelse i krig og konflikter aldrig dækkes af standardbudgettet. Det burde ske ved en særbevillingspraksis, der måske ville få politikerne til hvert år at overveje både de finansielle og andre omkostninger. For de udsendte og deres familier var og er krigen ikke rutine.

Et fagligt kvalificeret og ansvarligt politikorps ville i øvrigt gennem deres praktiske arbejde selvfølgelig for længst ikke alene have erkendt, at der var ting der ikke passede med de teledata, de fik stillet til rådighed. Et uprofessionelt, demotiveret og presset korps vil opportunisk overse og undertrykke en erkendelse af problemer. Der er nu åbenbart også problemer med forvaltningen af DNA-profiler. Det er typisk og alarmerende, at politiledelsen bakket op justitsministeriet har afvist behovet for en undersøgelse, når det er indlysende, at der er strukturelle, professionelle og motivationsmæssige problemer.

Ødelæggelsen af de administrative støttestrukturer
Måske bortset fra i Politiet, hvor det blev for tydeligt, at man ved centraliserings-”reformen” undergravede effektiviteten ved at fjerne forvaltningsstøttede elementer, fortsætter denne udvikling over alt. Overalt fjernes administrationselementer, der tidligere aflastede officerer, lærere, læger, ingeniører, forskere under forvaltningen af stadig mere komplicerede regler for eksempelvis arbejdstids- og rejseforvaltning. Opgaverne kræves nu løst af de andre ansatte, hvilket på grund af mindre rutine nu sker langt mindre effektivt end tidligere. Den manglende støtte fjerner mulighederne for at løse de egentlige opgaver, er demotiverende og bidrager yderligere til at undergrave fagligheden. Man har glemt, at civilisation leder til specialisering. Ødelæggelse er bekvemt usynlig for den afaglige forvalter.

Undergravelsen af de professionsskabende voksenuddannelser
Professionelle voksenuddannelser, der ud over umiddelbart brugbare færdigheder og viden tidligere også skulle give et professionelt fundament og en etisk holdning for den videre udvikling af faget, bliver stadig presset i tid og ramme. Undergravningen når til et niveau, hvor fagene bliver rent instrumentale og ikke kan anfægte den herskende embedsmandsklasse med saglige argumenter og rådgivning, som klassens medlemmer i rammen af Dunning-Kruger-effekten ikke forstår og derfor forkaster som irrelevant. De dårligere uddannede gives et ”professionsbatchelor”-diplom, og henvises til videreuddannelser, hvor de kan få en fin mastergrad, der blot er teoretisk discountuddannelse, som ikke skaber eller videreudvikler den tabte professionelle helhedsforståelse. Amatøriseringen bliver således næsten irreversibel.

Politikorpsets tidligere rekruttering af modne mennesker fra befolkningen var i forvejen dramatisk undergravet ved at uddannelsen er gjort til en SU-betalt ungdomsuddannelse i den hjernedøde tro, at standardisering altid er en fordel. De eneste, som fremtidens politi kommer til at ligne, er de tilsvarende umodne og halvstuderede ungdomspolitikere.

Universitetsuddannelserne
De humanistiske universitetsuddannelser er kastreret i tid og af gold teoretisering, lægeuddannelsen er presset ind i en kunstig tids- og standardramme og officersuddannelsen er efter henfald af den videregående del nu kastreret til et opreklameret absurdum.

NPM’s satsning på og belønning af akademisk masseproduktion snarere end på kandidatkvalitet, gør, at der uddannes langt flere, end der er behov for. Det betyder, at kandidaterne i mange år efter afslutningen af deres uddannelse må leve som projekt- eller korttidsansatte, der bevæger sig fra område til område, felt til felt, som den nye tids proletarer. Herunder er der meget lille sandsynlighed for, at de motiveres til at opbygge faglig loyalitet og indsigt. Den manglende faste tilknytning og læring af et fagområde ses som gunstig og naturgiven.

Den skadelige betaling mellem offentlige myndigheder
Offentlige myndigheder, der direkte konkurrerer med private firmaer, skal, hvor muligt, gives sammenlignelige økonomiske vilkår. Men det må siges at være en skadelig standardiseringsidé, der strider mod sund fornuft, at lade andre offentlige myndigheder betale andet end forbrugsafgifter til hinanden. Det medfører øget forvaltning på begge sider og frister til misbrug hos den modtagende part.

Et groft eksempel på de negative virkninger er den meget kraftige ejendomsbeskatning, som Københavns Kommune har pålagt statslige institutioner på dens arealer. Nogle af disse institutioner er oven i købet givet til byen som gaver. Men de fleste museer er bygget og vedligeholdt med skat fra hele landet, og andre institutioner sponsoreres kraftigt med statsmidler. Det forhold, at en institutionen ligger i København, gør, at kommunen får indtægter fra både dens og turisters forbrug samt skat fra de ansatte, der bor i byen. Men disse indtægter er åbenbart ikke tilstrækkeligt til at betale for Københavns fortsat feudalt politisk uansvarlige styrings- og forvaltningsapparat.

Institutioner som Nationalmuseet Det Kgl. Bibliotek skal betale skat til kommunen selv om adgang var gjort gratis af en tidligere minister, men den bliver stadig presset til indskrænke sit kernevirke. Grund- og ejendomsbeskatningen til en anden offentlig kasse giver behov for et oppustet budget, der intet har at gøre med institutionernes aktiviteter, undergraver deres faglige fokus og binder deres handlefrihed, særlig når de derefter udsættes for krav om besparelser, rationaliseringen, reformer, m.m.

Når forvaltningsmoder som denne rammer centraladministrationens snøvs, forvises den sunde fornuft åbenbart til det udkants-Danmark, der betaler. Det er derfor helt uforståeligt, at folketingspolitikere derude mod syd og vest kan forklare deres vælgere, at hovedstaden – for at dække kommunens forbrug – malker disse fælles institutioner for midler fra deres pressede budgetter, der for størstedelen er betalt af andre. Malkningen foregår på trods af, at byen kvit og frit har fået disse institutioner stillet til rådighed og har hovedparten af fordelene af deres beliggenhed. Det kan også undre, at tidens mangfoldige medieverden ikke stiller spørgsmål om rimelighed og logik i dette.

Det ansvarsløse budget-grønthøsteri
Det seneste element i ødelæggelsen er det generelle besparelsespres på 2 % årligt for at udspare penge til andre tiltag, der har været Dunning-Kruger-regnedrengenes smarte hovedmiddel i årevis. Umiddelbart set kan det synes at være sund fornuft at tvinge en organisation til at søge besparelser, men som det sker, er det igen både et resultat af amatøriseringen og et typisk resultat af forvaltningens tunnelsynsstandardisering og tab af evne til at formidle politisk-faglig prioritering.

Hvis en offentlig myndighed reelt kun har frihed til at tage de to procents besparelse af ti procent af det samlede budget, og det er situationen flere steder, er besparelsen reelt 20 % det første år og 100 % det femte. Konstant reorganisering under ”reform”- og sparepres sender desorganiseringen i retning af SKATs. Kun i de rene forvaltningsorganer uden produktion, såsom Finansdepartementet og ”Moderniseringsstyrelsen”, er 2 % ikke langt mere end 2 %.

Flere af de organisationer, der grønthøstes, har meget begrænset eller ingen handlefrihed på grund af, at en meget stor del er bundet til faste udgifter, bl.a. på grund af Københavns Kommunes brandbeskatning. Kulturinstitutioner som museer, teatre og biblioteker, der allerede er grønthøstet, kan hvis de ved denne runde ikke kan afhænde bygninger som Orlogsmuseet, kun skære på aktiviteter og tilknyttet akademisk personale, og beregne hvilket år, kun bygningerne står tilbage for at støtte Københavns budget.

Uddannelsesstederne kan kun reducere ved fortsat at reducere mangfoldighed og kvalitet. Sundhedssektoren bliver stadig mere fastlåst af antiprofessionelt udtænkte politiske hovsakrav, og lever med bundne effektivitetsødelæggende lægeoverenskomster fra Per Kaalunds regime for 30 år siden. Sektoren må reducere på alle de øvrige områder og håbe, at det går godt i fraværet af politiske prioriteringer. Forsvaret er totalt bundet af en kvælende jungle af stærkt forvaltningskrævende overenskomster, af manglende muligheder for at afhænde næsten tomme faciliteter, af en syg bemandingsstruktur og af en bevidst af Finansministeriet gennemtvungen manglende sammenhæng mellem styringsmulighed, myndighed og ansvar. Besparelsen i forsvaret rammer derfor næsten kun de allerede små og få, dybt nødlidende, underbemandede militære enheder, deres pressede materielsituation samt den øvelsesaktivitet, der er forudsætningen for effektivitet og udvikling.

De effektivitetsundergravende effektivitetsreorganiseringer
De reorganiseringer i alle dele af den offentlige sektor, der alle præsenteres som effektiviseringer i tidens ”New-speak”, fører hastigt mod at skabe den totale desorganisering og undergravning af faglighed og moral.

Vel en snes rablende reorganiseringer havde som allerede nævnt gjort SKAT til en ansvarsfri sandkasse for hold efter hold af ufaglige, smarte reformatorer i centraladministrationen. Resultatet er bl.a. den manglende evne til retfærdig ligning og inddrivelse af indtægter og gæld, og ingen synes at vide, hvordan evnen skal genopbygges. Resultatet, den manglende evne til retfærdig ligning og inddrivelse af indtægter, accelererer nedbygningen af resten.

Hvad NPM har ødelagt
Til sidst er det nok nødvendigt at understrege, hvad der er tabt igennem amatøriseringen af offentlig ledelse igennem godt tyve år. Indtil da blev beslutninger taget i en dialog mellem på den ene side de fagligt ansvarlige ledende professionelle, der kunne være fra forskellige fagområder, og på den anden side den eller de ansvarlige politikere. De involverede embedsmænd havde først og fremmest til opgave at bidrage med juridisk støtte og vejledning. Dette betød ikke, at de økonomiske konsekvenser havde mindre vægt, men at udviklingen kunne vejledes af faglighed. Nu synes man alene at lade fagforeninger og interessegrupper give det faglige input til beslutninger, hvilket altid vil være et partsinteressebidrag.

Uden samspillet mellem fagkundskaben og den ansvarlige politiker bliver statens handlinger reduceret til – som de blev i Sovjetunionen – at kaste penge efter et nyt pinligt nødlidende hjørne af en organisation, medens resten hensygner. Uden faglighed og en klar fordeling af myndighed kan ansvar ikke pålægges, og den offentlige sektor vil fortsat rammes af demensforvirring. Det er blevet resultatet af de tyve års arrogance efter fravalg af faglighed.

Det fortjente tab af folkets respekt for lederne
Ikke mærkeligt, at danskerne uden for København og Aarhus protesterede og viste despekt for de politiske ledere, som tog ansvaret for udviklingen. Situationen nu svarer fortsat til, at man styrer fra maskinrummet uden forstyrrende interesse for, hvad der sker uden for dette og omkring skibet. At invitere de fagligt professionelle tilbage ”på broen” kunne bidrage til, at den offentlige sektor i mindre grad blev set som en ufokuseret, af og til nødlidende byrde, af og til spiseforstyrret monster.

Vejen tilbage
Vejen frem er derfor paradoksalt en søgen tilbage mod en situation, hvor man forstod og handlede efter, at offentlige aktiviteter hele vejen fra beslutning til udførelse skal være fagligt-politiske. Ellers forbliver situationen lige så lidt målrettet som i de seneste godt tyve år, dvs. som en hanekyllings bevægelser, efter hovedet er hugget af.

Hvis man i fremtiden igen involverer fagligheden, kan alle de sandsynlige konsekvenser af mulige politiske beslutninger blive skitseret – ikke kun deres økonomiske og juridiske konsekvenser. Så undgås nutidens hovsa-virkninger af reformer. Faglighed bygger nemlig på erfaringer, der nok virker mere usikre end teoretiske økonomiske modeller, men er langt bedre end energisk, politisk-bureaukratiske blindkørsel. Med søgen efter et fagligt grundlag kan innovation blive andet end endnu en gang ”agil” reorganisering med måneders eller års desorganisering som virkning.