Artikel III: Parkinsons realiserede vision. Forsvaret som skræmmende billede af den offenlige sektors problem

Da den indledningsvise – generelle – artikel om Forsvaret her på bloggen ikke førte til mere end én kommentar, vil der herefter lidt efter lidt blive taget forskellige problemområder op i separate artikler.

Problemet
Efter godt 10 års fravær i udlandet vendte jeg tilbage til samme arbejdsplads i forsvaret, Forsvarsakademiet, hvor jeg før afrejsen havde været leder af denne arbejdsplads hovedprojekt. I det efterfølgende periode kunne jeg nu – dels fra sidelinien, dels involveret i ledelsens opstilling af en ny funktion – konstatere væsentlige ændringer i arbejdspladsen arbejdsform.

Mindst en af de funktioner, der var bevaret uændrede gennem de seneste 15 år, havde fået tilført helt op til 4 gange så mange medarbejdere, som der tidligere havde været ansvarlige for såvel de rutinemæssige aktiviteter som for funktionens stadige udvikling. Hvor alle funktioner på det tidligere mindre og mere fokuserede Forsvarsakademi måtte karakteriseres som uformelt virkende projektorganisationer, kunne de nu være organiseret i op til tre hierarkiske lag og involvere flere sideordnede dele af organisationen.

Udviklingen havde for det første ført til en tidskrævende koordinerende mødeaktivitet. For det anden gjorde størrelsen og den hierarkiske struktur, at den nødvendige stadige udvikling af tilpasning af funktionens aktivitet blev vanskeliggjort. På alle observerede områder i organisationen var arbejdet præget at stadig mere rigide, detailstyrede og ineffektive arbejdsmetoder. Alle medarbejdere brugte en stadig større del af deres ressourcer – deres interesse, engagement og arbejdstid – på at administrere ressourcer. Ledelsesdiskussioner var domineret af ‘management-newspeak’, der så åbenlyst var totalt uden forbindelse til både den militære professions og undervisningsbehovenes substans. Et nyt, ressourcekrævende ressourcestyringssystem havde åbenbart også krævet, at officer bevidst fremmedgjorde sig fra deres profession. Det uhyggelige var, at det synes de at have gjort med stor iver, som om de var blevet frelst fra noget anakronistisk. Fokus, viden og prestige var i stigende grad blevet knyttet til gennemførelsen af ledelses- og forvaltningsprocesser. Der var således etableret en planlægningsfunktion, hvis selvsikre ansatte ikke følte, at viden om indholdet organisationens aktiviteter – videregående militær voksenuddannelse og studievirksomhed/forskning – var relevant for deres virksomhed.

Senere fulgte så centralisering af servicefunktioner og arbejdsprocedurer, der gjorde service næsten uopnåelig eller belastede ledelsesfuntioner med tidskrævende manuelt arbejde, måske drevet af en dansk version af Pol Pots tankeverden.

Hele denne udvikling skete på trods af akademiets chefs stadige forsøg på at bedre situationen inden for sin myndigheds ekstremt begrænsede rammer. Der synes ikke længere at være tid og mulighed for at bevare, dyrke, udvikle og diskutere professionens substans, dette på organisationens højeste læreanstalt. Denne substans synes henvist til et lavt prioriteret hjørne af periferien.

Der var desværre klare årsager til denne udvikling. Professionel viden var gennem de seneste årtier lidt efter lidt for alt for mange officerer blevet reduceret til noget, man fik under formel uddannelse, hvis der var virkeligt skulle være behov for den. Det var ikke noget, man som andre grupper professionelle samt kolleger i udlandet selv skulle holde ved lige gennem interesse, læsning og debat. For alt for mange i Forsvarets civile og militære ledelse havde det i for langt tid være betragtet som mildt latterligt og excentrisk at kræve, at officeren ud over at holde sig forvaltningsmæssigt ajour også gennem hele sin tjeneste personlig skulle vise aktiv interesse for, studere og ajourføre sit professionelle grundlag, både generelt og som specialist.

Blandt andet derfor havde organisationen kun en let ballast, og nu blev den danske offentlige forvaltnings stadig mere komplicerede ramme og ledelsesnormer til den styrende virkelighed for en stigende del af de militære embedsmænd. Omkostningerne har vist sig i form af organisationens svindende fokus samt mindre operative fleksibilitet, effektivitet og præstationsevne.

Det blev dog ved læsning og samtaler klart, at denne udvikling ikke kun havde ramt Forsvaret. Forsvaret var kun specielt på to områder. For det første skulle den stadige vækst af forvaltningselementer her ske indenfor rammen af organisationen – som kræftsvulster breder sig inden for legemet og forgifter dets sunde funktioner. For det andet, at de afledte problemer i Forsvaret normalt er usynlige for omverdenen og pressen, i modsætning til f.eks. på sundheds-, social-, pleje- og folkeskoleområderne. Symptomer som den hurtige flugt af yngre officerer og andre befalingsmænd, Hommelsagen og dens håndtering samt den svigtende professionelle forudseenhed før Afghanistan- og Irak-operationerne opfattes ikke, som de faktisk er, som resultater af den generelle malaise.

Men som ved andre dele af den offentlige sektor er reaktionen i Forsvaret på problemer enten at finde en skyldig, eller kaste flere ressourcer efter problemet – penge og ansatte. Det sidste på trods af, at man måske for længe siden burde have overvejet, hvorfor den stadige vækst i den samlede danske offentlige sektor ikke har ført til bedre, men mindsket serviceniveau. Dette ikke mindst når man tager i betragtning, at det bliver mildest talt vanskeligt at afløse ’68-generationens offentlige ansatte med unge, uden at de producerende dele af økonomien kommer til at mangle kvalificeret arbejdskraft.

Problemets rødder
Hovedkilden til problemet er paradoksalt nok Finansdepartementets velmenende men vildledte pulserede modedrevne indsats for at mindske og effektivisere den offentlige sektor. Det er sket gennem at søge standardisering og kontrol over nogle områder, samtidig med at andre er efterladt som for vanskelige og udenfor kontrol. Man har søgt og søger efter indsigt og styring, drevet af teorier inspireret af den private sektor, hvor markedet straffer teoretisk-ideologiske excesser. Man kan samtidig sige, at alt er drevet af den holdning, at kontrol altid er bedre end tillid, for tillid kræver indsigt og delegeret magt, og det sidste har centralmagtens politikere og bureaukrater i bedste fald et ambivalent forhold til.

Et af de første projekter var at gøre alle til timelønnede, uanset ansættelsesformen i øvrigt. Det startede for vel 20 år siden og tog fart i 1990erne. Man ville vel ikke se eller acceptere, at de gode, dynamiske ledere og de kreative medarbejdere, som sikrer udvikling og kvalitet i en organisation, skal motiveres positivt, ikke negativt. De må tilfredsstilles ved at få indflydelse til at levere kvalitet og inspirere på deres del af virksomheden. Nu skulle alle – af hensyn til muligheden for kontrol, for ellers kunne man ikke have tillid til dem – sættes til at udfylde skemaer for, hvordan de den uge eller måned havde anvendt tiden, skemaer, hvis arbejdskategorier ofte var meningsløse, fordi de var søgt standardiserede. Skemaerne skulle udfyldes selv af chefer uden højeste arbejdstid. Det krævede programmet.

Virkningen blev, at man demotiverede engagerede folk, ved at de under den tilbagevendende indsats med registrering af egen arbejdstid – der jo også tog arbejdstid – erkendte at deres indsats ikke blev lønnet tilstrækkeligt. Da de derudover skulle afspadsere efter særlig indsats på grund af, der ikke var myndighed eller penge til dyrt overarbejde, undergravede selve registreringen i væsentlig og stigende grad effektiviteten. Desværre synes de embedsmænd, der startede dette ødelæggende angreb mod den offentlige sektors effektivitet, ikke at forstå, at man hverken kan være en god leder eller ansat med et kreativt arbejdsområde indenfor en fast afgrænsning på 37 timer om ugen og en hjernedød standardkategorisering af arbejdstidens anvendelse. Denne ramme hæmmer i øvrigt udviklingen af de inspirerende ildsjæle, som er nødvendige som ledere af militære enheder i et krigsområde, af plejehjem for tungt handicappede, af en effektiv forskningsafdeling, af et inspirerende undervisningsmiljø, osv.

Herefter besluttede man at give selv de laveste elementer i den offentlige sektor resursemæssigt ansvar for netop at gøre dem mere ressourcebevidste og tilfredse. Det lyder sådan set meget godt, og ville også være det, hvis dette betød en effektiv delegering af både ansvar, myndighed og handlefrihed til den enkelte veldefinerede del af organisationen, og at denne derefter selv kunne vælge, om det ville være hensigtsmæssigt at delegere resurseforvaltning yderligere. Dette er imidlertid ikke tilfældet. I virkeligheden har man fastholdt kravet om central kontrol og indsigt, hvilket jo nu er muligt i et netværket computeriseret forvaltningssystem, hvis man tvinger alle niveauer til at anvende arbejdstid til konstant at indtaste alle de oplysninger i databaser, som måske kunne blive styringsmæssigt relevante. I virkelighedens verden er resultatet af denne kombination af total centralisme og inddragelse af alle niveauer i resurseplanlægning og –kontrol, at man skaber en ekstremt personel- og tidskrævende mødemaskine, hvor alle konstant er involveret i konsensusskabelse, der ikke er rettet mod organisationens ’produktions’ substans i form kvalitet, men kun om målelige input og til nød kvantificerbare output.

Der er tre særdeles negative virkninger af denne ’maskine’ ud over, at den er særdeles resursekrævende. For det første undergraver den ledernes ansvar på alle niveauers for styring af produktionen, fordi man jo altid må afvente input og konsensus. For det andet bliver al udvikling af organisationen stærkt afhængig af tilførsel at nye resurser. For det tredje koncentreres ledelses- og støtteaktiviteter om denne proces, der bliver mere eller mindre selvkørende og undergraver de bedste medarbejderes ekspertise mht. substansen af ’produktionen’. Denne situation er desværre alt for tydelig i dagens danske Forsvar. Men situationen er ikke bevidst og kritiseres ikke, fordi den er sat i værk af dem, der jo skulle og burde vide, hvad de gør, dvs. Finansdepartementet. Hvis man i modsætning til i Forsvaret, men som sygehusvæsnet, tvinges til at opretholde produktionen på et rimeligt kvalitetsniveau, ansætter man så eksterne forvaltere til at lede organisationen, personer der absolut intet ved om, hvad det egentlig drejer sig om.

En virkning af disse to forhold har været at undergrave de formelt ansvarlige chefer i så høj grad, at de i virkeligheden ikke kan gøres ansvarlige for deres produktions mængde, kvalitet og relevans. For alligevel at kunne gøre dem strafbare, stadfæster man deres begrænsede myndighed med ekstremt detaljerede instruktioner.

Lederes styringsmulighed er yderligere drastisk reduceret af den i Danmark implementerede teori, at alle er – næsten – lige og ens. De offentlig ansattes forhold er reguleret efter et massivt og kompliceret værk af standardoverenskomster og tilforhandlede rettigheder på alle mulige områder, med et stort antal fagforeninger, hvor nogle for at gøre sagen endnu mere logisk uholdbar omfatter både chefer og ansatte efter den korporative, totalitære model.

Det er blevet ekstremt ressourcekrævende at administrere disse overenskomster og rettigheder. Også uanvendelige mellemledere har jo krav på sikkerhed i ansættelsen og også middelmådige chance for forfremmelse med tiden. Den danske kombination af Jantelov og nepotisme er logisk, når chefer alligevel ikke har frihed til at gøre en forskel. At dette objektivt fører til et en stadig mindre effektiv anvendelse af skatteborgernes penge og kafka’ske vilkår for cheferne betragtes nu åbenbart også af Finansdepartementets guruer som af Vorherre givne vilkår.

I Forsvaret er man nu gået så langt, at man nu formelt har adskilt ansvar fra myndighed, idet man har placeret al væsentlig myndighed i funktionelle, selvstændige forvaltningsimperier, der i stadig mindre grad kan bevare nogen holistisk forståelse for den militære professions virkelighed og substans. Det virkede åbenbart som fristende logisk at gøre på grund af den nødvendige reduktion af organisationens struktur set under indtryk af Finansdepartementets seneste moderetning og den stadig mere byzantiske og resursekrævende forvaltning af de ansattes overenskomster og rettigheder. At man faldt forblindet i grøften var dog også et resultat på grund af politikeres indsats for alt for mange alt for små tjenestesteder. Man mente ikke at kunne ikke opretholde et stort bureaukrati så mange halvtomme steder.

Alt dette medfører for Forsvaret en dårlig, tung og ufokuseret forvaltning og unødvendig risiko for udsendte soldater. Men det må jo bæres, når det nu er sådan, at den styrende virkelig er statens embedsmænds managementideologier snarere end professionens og operationsområdets vilkår.

Der er mange årsager til, at den danske offentlige sektor er kommet så langt ud på overdrevet. Et centralt problem er den stadig mere dominerende rolle, som man herhjemme har valgt at give generalister – ’djøffere’ – over udviklingen. Som deres velmenende forfædre i det sovjetiske planlægningssystem søger også de oversigt og kontrol gennem standardisering af metoder og satsning på målbare, kvantitative kriterier. Som i Sovjetunionen har de fleste yngre politikere samme baggrund og opfattelse som disse embedsmænd. Alt, hvad man ikke forstår, fordi det ikke er målbart, herunder de centrale kvalitetsskabende elementer af en offentlig myndigheds produktion, ses som og gøres irrelevante.

Kvalitetsreform
Hvis vi skal ud af den selvforstærkende kombination af vækst af forvaltningselementer og reel effektivitetsforringelse af den danske offentlige sektor, herunder Forsvaret, kan vi lære af den begyndende udvikling i Østeuropa, der jo tidligere var kontrolleret af en anden byzantisk nomenklatura med så snævre skyklapper, at den var overbevist om sit monopol på sandheden.

Man skal bryde med standardisering, bureaukratisering og detailkontrol. En myndighed som Forsvaret skal ikke standardiseres med andre væsensforskellige dele af den offentlige sektor ligeså lidt som universiteterne skal det. En offentlig myndighed skal have frihed – eller presses – til at søge kontrol og vejledning fra de internationalt anerkendte, bedste tilsvarende organisationer i udlandet. Det er dem, som de kan lære mest relevant af. Derefter skal de have handlefrihed og fuld myndighed til under ansvar at ændre alle interne regler, så organisationen med det mindst mulige input leverer størst mulig kvalitet. Kvalitet af undervisning og forskning måles ikke på det størst mulige antal akademiske pølser afstemplet med at have siddet det reglementerede antal uger i instituttets lokaler, men af kompromisløs håndhævelse af akademisk arbejdes hæderlighed og høje kvalitet. Den kongelige Ballets værdi er lidt vanskelig at kvantificere med antal halvmetershop pr. årsværk.

Vejen til kvalitetsreform er ekstern inspiration, en dramatisk forenkling af overenskomster og andre dele af forvaltningsrammen, en virkelig delegering af myndighed, som er en forudsætning for et reelt – dvs. personligt – helhedsansvar til chefer. Det er desværre ikke specielt sandsynligt, at noget sådant er gennemførligt overfor den danske djøfstats optimistiske og positivistiske livssyn. Med lidt mere kontrol og lidt bedre modeller administreret med lidt større indsats håber man at opnå succes, hvor sovjetstaten måtte give op. Det er som om, man har i søgen efter utopisk enkelhed har glemt, at civilisationers udvikling hviler på opbygningen af specialiserede og derfor forskelligt virkende delorganisationer.

Kvaliteten af Forsvarets enheder kontrolleres bedst inspireret af de bedste af vore ’konkurrenter’ i udlandet. Det nu indledte undersøgelse, hvor McKinsey skal gennemgå hele Forsvaret med Forsvarsakademiet som pilotprojekt, er grundlæggende et irrelevant, muligvis skadeligt, spild af mange penge. Bed det britiske forsvar om assistance, de er ikke generalistiske managers, men ved hvorledes et militær med eksterne opgaver bør indrettes og motiveres! Forsvaret har imidlertid ikke søgt udenlandsk sagkyndig hjælp, siden Flyvevåbnet gjorde det af akut nød i 1950’erne.

Indtil det sker, indtil sund fornuft måtte ramme vore beslutningstagere, kan vi blot passivt afvente den for Forsvaret mest præcise ’markedskorrektion’: et nederlag i kamp.

Don Quijote de la Mancha