Clemme's Blog For Critical Insight: latest posts:

I Danmark var det tidligere det normale, at det var de professionelle, der leverede lederne på de forskellige niveauer inden for de forskellige dele af den offentlige sektor. Det var tilfældet for læger, forskere, ingeniører og officerer. De ledede sygehusene og disses afdelinger, undervisningsinstitutionerne, den offentlige infrastruktur og forsvarets forskellige dele.

I udlandet er denne traditionelle situation stadig den normale. Herhjemme har situationen igennem de sidste årtier været så stabil som Møns Klint i kraftigt regnvejr.

Offentlig ledelse ved generalister
Det startede i sygehusvæsenet og er nu hurtigt på vej på universiteterne. Drevet af en stadig tungere forvaltningsbyrde har man valgt ikke alene at anvende forvaltningsspecialister – jurister og økonomer – på forskelligere områder i organisationens støttefunktioner. Man har valgt at opfatte dem som generalister og give dem en stadig større rolle i ledelsen af den offentlige sektor.

Det er i ’management’- debatten blevet en stadig bredere og mere udbredt accepteret opfattelse, at ledelses- og faglighedslinierne skal holdes adskilte, som to forskellige karriereforløb.

Der er umiddelbare fordele ved denne løsning. De professionelle – læger og nu forskere – frigøres fra den stadig mere tidskrævende forvaltning af den danske bureaukratismes åbenbart naturlovgivne vækst. Lægerne får mere tid til at helbrede og forske. Universitetsfolkene, der erkendte, at man jo ikke længere kunne holde administrationstiden på 10%, håber på at kunne koncentrere sig om undervisning og specielt forskning.

Der er imidlertid meget alvorlige problemer ved denne løsning, problemer, der hurtigt vil vise sig. Den første triste del af virkeligheden er, at flere dele af den offentlige sektor ikke kan underlægges markedskorrektion.

Succeskriteriet er ikke kun store sorte tal på bundlinien. Udviklingen af organisationen kan kun målrettes efter de ydre behov og kundernes – borgernes – forventninger i en effektiv, direkte dialog mellem de ansvarlige politikere og de personer, der kombinerer følelsen af ansvar med et både dybtgående og bredt kendskab til områdets substans.

Nu skydes et ekstra lag ind mellem sagkundskaben og de politikere, der er borgernes generalistiske repræsentanter. Det nye lag kan ligesom politikerne maksimalt have et overfladisk kendskab til områdets substans. Laget fokuserer derfor på bundlinien og forskellige synlige eller målbare dele af forvaltningsprocesserne. Laget vanskeliggør eller hindrer en effektiv dialog mellem de beslutningsansvarlige og de kvalitetsansvarlige.

Den svigtende direkte dialog fører til, at ingen del af sagkundskaben søger forståelse eller opbygger ansvarsfølelse for helheden. De professionelle kan frit og opportunistisk kæmpe for egen lille Hassan. Tilpasning under økonomisk pres må herefter ske efter ’grønthøstermetoden’ eller i bedste fald på grundlag af en groft overfladisk forståelse for substansen. Opprioritering af et område sker ved at tilføre dette område, eksempelvis kræftoperationer, ekstra midler kombineret med enten stagnation eller grønthøstning af resten.

Denne løsning på den stigende forvaltningsbelastning af de professionelle er endvidere ’faustiansk’. Når generalisterne får ansvaret for ledelsen, må de naturligvis sikre sig ledelses- og styringsinstrumenter, som de forstår. Disse kan kun være af kvantitativ art, hvilket leder til et stadigt pres for at indsamle alt, hvad der kan måles eller tælles, dvs. input i form af tidsforbrug og penge, og output i form af eksempelvis overlevende opererede eller antallet af lærertimer, af godt underholdte studerende, af forskningsrapporter, som industrien direkte kan anvende, af kandidater, der er tilfredse pga. høje karakterer og af et stort antal ph.d.-afhandlinger. Da arbejdspresset fra at skabe dette kontrolgrundlag tager de professionelles tid og virker demoraliserende på de kreative bedste, vil både kvalitet og kvantitet af produktionen falde, hvilket derefter fører til yderligere forvaltningskrævende kontroltiltag.

Offentlig ledelse ved professionelle – det danske forsvar nu
Officerens dagligdag er domineret af netop af de funktioner, som den generalistiske manager ser som sit specielle område, nemlig planlægning af resurseanvendelse samt ledelse af forskellige specialister. Forsvaret har i ca. 150 år sikret, at man gennem videregående uddannelser udviklede den nødvendige helhedsforståelse hos de demonstreret bedste officerer.

Det er derfor naturligt, at Forsvaret ikke har følt behovet for at ansætte at lag af eksterne generalister til at lede organisationen.

Det forhold, at en så stor del af personalet, de værnepligtige, var tvunget ind i organisationen, førte endvidere til så betydelige holdningsproblemer i 1960’erne, at Forsvaret i sin nødvendige reaktion tilpassede ledelsesmetoderne, så man blev absolut førende i Danmark på netop et af de områder, som de generalistiske managers ser som deres speciale.

Det forhold, at man bevarede den professionelle ledelse af organisationen blev desværre ikke et effektivt værn mod netop de problemer, som er følgen af at overlade ansvaret til generalister udefra.

Lad mig forklare, hvordan dette kunne blive tilfældet med et citat fra vor tids største militærhistoriker, englænderen Michael Howard: ”… the complex problem of running an army at all is liable to occupy his (the future commander’s) mind and skill so completely that it is very easy to forget what it is being run for. The difficulties encountered in the administration, discipline, maintenance, and supply of an organization the size of a fair-sized town are enough to occupy the senior officer to the exclusion of any thinking about his real business: the conduct of war.” Fra “The use and abuse of military history” i “R.U.S.I. Journal” 1962

Den danske officers dagligdag var, specielt under den Kolde Krig, helt domineret af forvaltning, af forvaltning af stadig mere utilstrækkelige resurser. Man arbejdede for politikere, som var overbevist om, at den danske militære indsats kun havde en symbolsk betydning for landets sikkerhed. Flere og flere officerer søgte deres tilfredsstillelse i forsøg på at raffinere forvaltningsprocessen. Færre og færre fortsatte deres professionelle studier gennem hele tjenesten. Det var jo også reelt håbløst at forsøge at udmønte en erhvervet klar professionel indsigt i uddannelsen af enhederne. Selv mindre øvelser blev efterhånden drejebogsstyrede og forudseelige som en kinesisk ballet under Kulturrevolutionen.

Under atomparaplyen syntes der ikke at være behov for at holde den militære professionalisme i live. Der fandtes også en – meget dansk – udbredt fornemmelse af, at det at søge ajourført og bred militær professionalisme, at tage denne alvorligt, var lidt latterligt, halvfanatisk. Det gav ikke anseelse, det var lidt anakronistisk. Alt for mange danske officerer snobbede og snobber stadig overfor alle andre typer karrierelinier, alle andre typer professionel indsigt end den militære. Så der skulle ikke et hårdt pres fra finansdepartementets side, før man resolut opportunistisk omfavnede management newspeak. Dette gør det lidt vanskeligt nu at sikre, at de enheder, vi nu sender ud i verdens konflikter, har den størrelse, de rammer og den kvalitet, som de burde have.

Fra 1970’erne blev Forsvarets forvaltning i stigende grad placeret i rammen af kvantitative styringssystemer, som kopierede og derefter videreudviklede det planlægnings- og styringssystem, af PPBS-systemet, som Robert McNamara havde med til Pentagon fra Ford, og som bl.a. førte til, at succeskriteriet i Vietnamkrigen blev kvantitativt: antallet af døde vietnamesere. Dette system er ’moderen’ til alle de senere stadig mere detaljerede og krævende forsvarsplanlægnings- og forvaltningssystemer, herunder det hjemlige DeMap/DeMars.

Selv i sin grundlæggende form gav systemet anledning til problemer. John F. Guilmartin, Jr. skrev om implementeringen af PPBS-systemet i Pentagon:
”The bureaucracies that blossomed throughout the defense establishment were managed by military accountants who, in addition to confusing efficiency with effectiveness, also inhibited imagination and innovation”. Fra artiklen ”Technology and Strategy: What are the limits?” i publikationen “Two Historians in Technology and War” from U.S. Army War College Strategic Studies Institutes, 1994

Grundlaget for det danske forsvarsplanlægningssystem kom fra Ford Motor Company. Udviklingen dér i de efterfølgende år viste netop, hvordan kvantitative styringssystemer hæmmer fantasi og fornyelse. Det blev hurtigt synligt, fordi man sammen med resten af den amerikanske automobilindustri hurtigt ramte en effektiv markedskorrektion. Hvad med Forsvaret og resten af den danske offentlige sektor? Hvornår bliver den ramt af en korrektion sammensat af simpel sund fornuft, sagkundskab og ansvarlighed?

Afsluttende bemærkninger
Når generalister leder, vil de sandsynligvis stække sagligheden ved at presse dens udøvere – læger, forskere o.a. – ind i små kasser, som kan forstås af generalister. Når professionelle leder, er der, som det nuværende danske forsvars udvikling desværre demonstrerer, en risiko for, at de tidligere professionelle, nu glade og frelste generalistiske ledere, helt glemmer og udsulter den profession, der er organisationens berettigelse. De tiloversblevne professionelle presses ikke alene ned i kasser, som de konverterede professionelle, nu selvtilfredse generalister kan forstå. Professionalismen reduceres til form uden substans, og der skal en eksternt støttet renæssance til for at redde den.

Lad mig med en svag karrikatur fra det maritime miljø karakterisere udviklingen i Forsvaret i dag. På et skib har man navigatørerne, teknikerne og officerer ansvarlige for penge og mad. De sidste har man lidet flatterende givet benævnelsen ‘fedtører‘ i den danske krigsmarine. Det er nu den sidste gruppe, man har adopteret som ledermodellen. Ville du være tryg med en intendant som kaptajn på skibet under sejlads på det åbne hav?

Da den indledningsvise – generelle – artikel om Forsvaret her på bloggen ikke førte til mere end én kommentar, vil der herefter lidt efter lidt blive taget forskellige problemområder op i separate artikler.

Problemet
Efter godt 10 års fravær i udlandet vendte jeg tilbage til samme arbejdsplads i forsvaret, Forsvarsakademiet, hvor jeg før afrejsen havde været leder af denne arbejdsplads hovedprojekt. I det efterfølgende periode kunne jeg nu – dels fra sidelinien, dels involveret i ledelsens opstilling af en ny funktion – konstatere væsentlige ændringer i arbejdspladsen arbejdsform.

Mindst en af de funktioner, der var bevaret uændrede gennem de seneste 15 år, havde fået tilført helt op til 4 gange så mange medarbejdere, som der tidligere havde været ansvarlige for såvel de rutinemæssige aktiviteter som for funktionens stadige udvikling. Hvor alle funktioner på det tidligere mindre og mere fokuserede Forsvarsakademi måtte karakteriseres som uformelt virkende projektorganisationer, kunne de nu være organiseret i op til tre hierarkiske lag og involvere flere sideordnede dele af organisationen.

Udviklingen havde for det første ført til en tidskrævende koordinerende mødeaktivitet. For det anden gjorde størrelsen og den hierarkiske struktur, at den nødvendige stadige udvikling af tilpasning af funktionens aktivitet blev vanskeliggjort. På alle observerede områder i organisationen var arbejdet præget at stadig mere rigide, detailstyrede og ineffektive arbejdsmetoder. Alle medarbejdere brugte en stadig større del af deres ressourcer – deres interesse, engagement og arbejdstid – på at administrere ressourcer. Ledelsesdiskussioner var domineret af ‘management-newspeak’, der så åbenlyst var totalt uden forbindelse til både den militære professions og undervisningsbehovenes substans. Et nyt, ressourcekrævende ressourcestyringssystem havde åbenbart også krævet, at officer bevidst fremmedgjorde sig fra deres profession. Det uhyggelige var, at det synes de at have gjort med stor iver, som om de var blevet frelst fra noget anakronistisk. Fokus, viden og prestige var i stigende grad blevet knyttet til gennemførelsen af ledelses- og forvaltningsprocesser. Der var således etableret en planlægningsfunktion, hvis selvsikre ansatte ikke følte, at viden om indholdet organisationens aktiviteter – videregående militær voksenuddannelse og studievirksomhed/forskning – var relevant for deres virksomhed.

Senere fulgte så centralisering af servicefunktioner og arbejdsprocedurer, der gjorde service næsten uopnåelig eller belastede ledelsesfuntioner med tidskrævende manuelt arbejde, måske drevet af en dansk version af Pol Pots tankeverden.

Hele denne udvikling skete på trods af akademiets chefs stadige forsøg på at bedre situationen inden for sin myndigheds ekstremt begrænsede rammer. Der synes ikke længere at være tid og mulighed for at bevare, dyrke, udvikle og diskutere professionens substans, dette på organisationens højeste læreanstalt. Denne substans synes henvist til et lavt prioriteret hjørne af periferien.

Der var desværre klare årsager til denne udvikling. Professionel viden var gennem de seneste årtier lidt efter lidt for alt for mange officerer blevet reduceret til noget, man fik under formel uddannelse, hvis der var virkeligt skulle være behov for den. Det var ikke noget, man som andre grupper professionelle samt kolleger i udlandet selv skulle holde ved lige gennem interesse, læsning og debat. For alt for mange i Forsvarets civile og militære ledelse havde det i for langt tid være betragtet som mildt latterligt og excentrisk at kræve, at officeren ud over at holde sig forvaltningsmæssigt ajour også gennem hele sin tjeneste personlig skulle vise aktiv interesse for, studere og ajourføre sit professionelle grundlag, både generelt og som specialist.

Blandt andet derfor havde organisationen kun en let ballast, og nu blev den danske offentlige forvaltnings stadig mere komplicerede ramme og ledelsesnormer til den styrende virkelighed for en stigende del af de militære embedsmænd. Omkostningerne har vist sig i form af organisationens svindende fokus samt mindre operative fleksibilitet, effektivitet og præstationsevne.

Det blev dog ved læsning og samtaler klart, at denne udvikling ikke kun havde ramt Forsvaret. Forsvaret var kun specielt på to områder. For det første skulle den stadige vækst af forvaltningselementer her ske indenfor rammen af organisationen – som kræftsvulster breder sig inden for legemet og forgifter dets sunde funktioner. For det andet, at de afledte problemer i Forsvaret normalt er usynlige for omverdenen og pressen, i modsætning til f.eks. på sundheds-, social-, pleje- og folkeskoleområderne. Symptomer som den hurtige flugt af yngre officerer og andre befalingsmænd, Hommelsagen og dens håndtering samt den svigtende professionelle forudseenhed før Afghanistan- og Irak-operationerne opfattes ikke, som de faktisk er, som resultater af den generelle malaise.

Men som ved andre dele af den offentlige sektor er reaktionen i Forsvaret på problemer enten at finde en skyldig, eller kaste flere ressourcer efter problemet – penge og ansatte. Det sidste på trods af, at man måske for længe siden burde have overvejet, hvorfor den stadige vækst i den samlede danske offentlige sektor ikke har ført til bedre, men mindsket serviceniveau. Dette ikke mindst når man tager i betragtning, at det bliver mildest talt vanskeligt at afløse ’68-generationens offentlige ansatte med unge, uden at de producerende dele af økonomien kommer til at mangle kvalificeret arbejdskraft.

Problemets rødder
Hovedkilden til problemet er paradoksalt nok Finansdepartementets velmenende men vildledte pulserede modedrevne indsats for at mindske og effektivisere den offentlige sektor. Det er sket gennem at søge standardisering og kontrol over nogle områder, samtidig med at andre er efterladt som for vanskelige og udenfor kontrol. Man har søgt og søger efter indsigt og styring, drevet af teorier inspireret af den private sektor, hvor markedet straffer teoretisk-ideologiske excesser. Man kan samtidig sige, at alt er drevet af den holdning, at kontrol altid er bedre end tillid, for tillid kræver indsigt og delegeret magt, og det sidste har centralmagtens politikere og bureaukrater i bedste fald et ambivalent forhold til.

Et af de første projekter var at gøre alle til timelønnede, uanset ansættelsesformen i øvrigt. Det startede for vel 20 år siden og tog fart i 1990erne. Man ville vel ikke se eller acceptere, at de gode, dynamiske ledere og de kreative medarbejdere, som sikrer udvikling og kvalitet i en organisation, skal motiveres positivt, ikke negativt. De må tilfredsstilles ved at få indflydelse til at levere kvalitet og inspirere på deres del af virksomheden. Nu skulle alle – af hensyn til muligheden for kontrol, for ellers kunne man ikke have tillid til dem – sættes til at udfylde skemaer for, hvordan de den uge eller måned havde anvendt tiden, skemaer, hvis arbejdskategorier ofte var meningsløse, fordi de var søgt standardiserede. Skemaerne skulle udfyldes selv af chefer uden højeste arbejdstid. Det krævede programmet.

Virkningen blev, at man demotiverede engagerede folk, ved at de under den tilbagevendende indsats med registrering af egen arbejdstid – der jo også tog arbejdstid – erkendte at deres indsats ikke blev lønnet tilstrækkeligt. Da de derudover skulle afspadsere efter særlig indsats på grund af, der ikke var myndighed eller penge til dyrt overarbejde, undergravede selve registreringen i væsentlig og stigende grad effektiviteten. Desværre synes de embedsmænd, der startede dette ødelæggende angreb mod den offentlige sektors effektivitet, ikke at forstå, at man hverken kan være en god leder eller ansat med et kreativt arbejdsområde indenfor en fast afgrænsning på 37 timer om ugen og en hjernedød standardkategorisering af arbejdstidens anvendelse. Denne ramme hæmmer i øvrigt udviklingen af de inspirerende ildsjæle, som er nødvendige som ledere af militære enheder i et krigsområde, af plejehjem for tungt handicappede, af en effektiv forskningsafdeling, af et inspirerende undervisningsmiljø, osv.

Herefter besluttede man at give selv de laveste elementer i den offentlige sektor resursemæssigt ansvar for netop at gøre dem mere ressourcebevidste og tilfredse. Det lyder sådan set meget godt, og ville også være det, hvis dette betød en effektiv delegering af både ansvar, myndighed og handlefrihed til den enkelte veldefinerede del af organisationen, og at denne derefter selv kunne vælge, om det ville være hensigtsmæssigt at delegere resurseforvaltning yderligere. Dette er imidlertid ikke tilfældet. I virkeligheden har man fastholdt kravet om central kontrol og indsigt, hvilket jo nu er muligt i et netværket computeriseret forvaltningssystem, hvis man tvinger alle niveauer til at anvende arbejdstid til konstant at indtaste alle de oplysninger i databaser, som måske kunne blive styringsmæssigt relevante. I virkelighedens verden er resultatet af denne kombination af total centralisme og inddragelse af alle niveauer i resurseplanlægning og –kontrol, at man skaber en ekstremt personel- og tidskrævende mødemaskine, hvor alle konstant er involveret i konsensusskabelse, der ikke er rettet mod organisationens ’produktions’ substans i form kvalitet, men kun om målelige input og til nød kvantificerbare output.

Der er tre særdeles negative virkninger af denne ’maskine’ ud over, at den er særdeles resursekrævende. For det første undergraver den ledernes ansvar på alle niveauers for styring af produktionen, fordi man jo altid må afvente input og konsensus. For det andet bliver al udvikling af organisationen stærkt afhængig af tilførsel at nye resurser. For det tredje koncentreres ledelses- og støtteaktiviteter om denne proces, der bliver mere eller mindre selvkørende og undergraver de bedste medarbejderes ekspertise mht. substansen af ’produktionen’. Denne situation er desværre alt for tydelig i dagens danske Forsvar. Men situationen er ikke bevidst og kritiseres ikke, fordi den er sat i værk af dem, der jo skulle og burde vide, hvad de gør, dvs. Finansdepartementet. Hvis man i modsætning til i Forsvaret, men som sygehusvæsnet, tvinges til at opretholde produktionen på et rimeligt kvalitetsniveau, ansætter man så eksterne forvaltere til at lede organisationen, personer der absolut intet ved om, hvad det egentlig drejer sig om.

En virkning af disse to forhold har været at undergrave de formelt ansvarlige chefer i så høj grad, at de i virkeligheden ikke kan gøres ansvarlige for deres produktions mængde, kvalitet og relevans. For alligevel at kunne gøre dem strafbare, stadfæster man deres begrænsede myndighed med ekstremt detaljerede instruktioner.

Lederes styringsmulighed er yderligere drastisk reduceret af den i Danmark implementerede teori, at alle er – næsten – lige og ens. De offentlig ansattes forhold er reguleret efter et massivt og kompliceret værk af standardoverenskomster og tilforhandlede rettigheder på alle mulige områder, med et stort antal fagforeninger, hvor nogle for at gøre sagen endnu mere logisk uholdbar omfatter både chefer og ansatte efter den korporative, totalitære model.

Det er blevet ekstremt ressourcekrævende at administrere disse overenskomster og rettigheder. Også uanvendelige mellemledere har jo krav på sikkerhed i ansættelsen og også middelmådige chance for forfremmelse med tiden. Den danske kombination af Jantelov og nepotisme er logisk, når chefer alligevel ikke har frihed til at gøre en forskel. At dette objektivt fører til et en stadig mindre effektiv anvendelse af skatteborgernes penge og kafka’ske vilkår for cheferne betragtes nu åbenbart også af Finansdepartementets guruer som af Vorherre givne vilkår.

I Forsvaret er man nu gået så langt, at man nu formelt har adskilt ansvar fra myndighed, idet man har placeret al væsentlig myndighed i funktionelle, selvstændige forvaltningsimperier, der i stadig mindre grad kan bevare nogen holistisk forståelse for den militære professions virkelighed og substans. Det virkede åbenbart som fristende logisk at gøre på grund af den nødvendige reduktion af organisationens struktur set under indtryk af Finansdepartementets seneste moderetning og den stadig mere byzantiske og resursekrævende forvaltning af de ansattes overenskomster og rettigheder. At man faldt forblindet i grøften var dog også et resultat på grund af politikeres indsats for alt for mange alt for små tjenestesteder. Man mente ikke at kunne ikke opretholde et stort bureaukrati så mange halvtomme steder.

Alt dette medfører for Forsvaret en dårlig, tung og ufokuseret forvaltning og unødvendig risiko for udsendte soldater. Men det må jo bæres, når det nu er sådan, at den styrende virkelig er statens embedsmænds managementideologier snarere end professionens og operationsområdets vilkår.

Der er mange årsager til, at den danske offentlige sektor er kommet så langt ud på overdrevet. Et centralt problem er den stadig mere dominerende rolle, som man herhjemme har valgt at give generalister – ’djøffere’ – over udviklingen. Som deres velmenende forfædre i det sovjetiske planlægningssystem søger også de oversigt og kontrol gennem standardisering af metoder og satsning på målbare, kvantitative kriterier. Som i Sovjetunionen har de fleste yngre politikere samme baggrund og opfattelse som disse embedsmænd. Alt, hvad man ikke forstår, fordi det ikke er målbart, herunder de centrale kvalitetsskabende elementer af en offentlig myndigheds produktion, ses som og gøres irrelevante.

Kvalitetsreform
Hvis vi skal ud af den selvforstærkende kombination af vækst af forvaltningselementer og reel effektivitetsforringelse af den danske offentlige sektor, herunder Forsvaret, kan vi lære af den begyndende udvikling i Østeuropa, der jo tidligere var kontrolleret af en anden byzantisk nomenklatura med så snævre skyklapper, at den var overbevist om sit monopol på sandheden.

Man skal bryde med standardisering, bureaukratisering og detailkontrol. En myndighed som Forsvaret skal ikke standardiseres med andre væsensforskellige dele af den offentlige sektor ligeså lidt som universiteterne skal det. En offentlig myndighed skal have frihed – eller presses – til at søge kontrol og vejledning fra de internationalt anerkendte, bedste tilsvarende organisationer i udlandet. Det er dem, som de kan lære mest relevant af. Derefter skal de have handlefrihed og fuld myndighed til under ansvar at ændre alle interne regler, så organisationen med det mindst mulige input leverer størst mulig kvalitet. Kvalitet af undervisning og forskning måles ikke på det størst mulige antal akademiske pølser afstemplet med at have siddet det reglementerede antal uger i instituttets lokaler, men af kompromisløs håndhævelse af akademisk arbejdes hæderlighed og høje kvalitet. Den kongelige Ballets værdi er lidt vanskelig at kvantificere med antal halvmetershop pr. årsværk.

Vejen til kvalitetsreform er ekstern inspiration, en dramatisk forenkling af overenskomster og andre dele af forvaltningsrammen, en virkelig delegering af myndighed, som er en forudsætning for et reelt – dvs. personligt – helhedsansvar til chefer. Det er desværre ikke specielt sandsynligt, at noget sådant er gennemførligt overfor den danske djøfstats optimistiske og positivistiske livssyn. Med lidt mere kontrol og lidt bedre modeller administreret med lidt større indsats håber man at opnå succes, hvor sovjetstaten måtte give op. Det er som om, man har i søgen efter utopisk enkelhed har glemt, at civilisationers udvikling hviler på opbygningen af specialiserede og derfor forskelligt virkende delorganisationer.

Kvaliteten af Forsvarets enheder kontrolleres bedst inspireret af de bedste af vore ’konkurrenter’ i udlandet. Det nu indledte undersøgelse, hvor McKinsey skal gennemgå hele Forsvaret med Forsvarsakademiet som pilotprojekt, er grundlæggende et irrelevant, muligvis skadeligt, spild af mange penge. Bed det britiske forsvar om assistance, de er ikke generalistiske managers, men ved hvorledes et militær med eksterne opgaver bør indrettes og motiveres! Forsvaret har imidlertid ikke søgt udenlandsk sagkyndig hjælp, siden Flyvevåbnet gjorde det af akut nød i 1950’erne.

Indtil det sker, indtil sund fornuft måtte ramme vore beslutningstagere, kan vi blot passivt afvente den for Forsvaret mest præcise ’markedskorrektion’: et nederlag i kamp.

Don Quijote de la Mancha

Dansk Forsvar er i disse år underkastet store forandringer. Efter en vis tøven i de første femten år efter afslutningen af den kolde krig besluttede politikerne helt at nedbygge Forsvarets evne til at forsvare dansk område mod invasion og massive luftangreb.

Herefter skulle man ikke længere have et Forsvar, der var forsøgt dimensioneret og indrettet som svar på konkrete millitære trusler. Det skulle i stedet være som en værktøjskasse med nogle af de instrumenter – ‘kapabiliteter’ – som et lille land som Danmark kunne stille til rådighed som vores bidrag til international indsats for at løse nogle af verdens problemer.

Samtidig fortsætter Forsvaret en indre – forvaltningsmæssig – udvikling, der dels tager konsekvensen af de reduktioner, som nedbygningen af mobiliseringsforsvaret muliggjorde, men som først og fremmest er et resultat af den generelle “udvikling” i den danske offentlige sektor. Den sidste udvikling er reelt et forfald, der har ført til et ødelæggende skift væk fra substans til proces i fokus, resurseanvendelse og aktiviteter og til en stadig svagere kobling mellem ansvar og myndighed, dvs. til Pavlovsk ansvarsfralæggelse, som Forsvaret pinligt demonstrerede i Hommelsagen og DR’s direktør gennem øvelse har gjort til en kunst. En udvikling, der i sin konsekvens har været at tilføje et nyt kapitel i Parkinson’s Lov om et offentligt bureaukratis naturgivne vækst, et sidste kapitel, som den gamle englænder kun kunne drømme om, ikke beskrive.

Straks efter, at de omfattende strukturændringer blev sat i gang, kom Forsvaret – hæren – i krig. I Irak blev forløbet ikke som forventet, og derefter måtte man tilbage til Afghanistan, i bedste fald for de to næste forligsperioder. I værste fald er vi ude hurtigt som følge af NATOs nederlag. At hæren kom i krig førte kun til mindre justeringer i Forsvarets indre liv og resurseanvendelse. Hvad rent faktisk skete, var et resultat af, at Forsvarsministeren lytter og har hjertet på rette sted, og at han offentligt havde lovet forbedringer.

Sagen er nu i sin ubehagelige enkelthed, at Danmark har væbnede styrker, der sidder dybt og fast placeret i den danske offentlige forvaltningskulturs kviksand. Det er styrker hvis struktur (snarere end sjæl) samtidig er under transformation til en militær værktøjskasse til generel anvendelse, men hvor hæren er nødlidende, fordi den rent faktisk er i krig, og i smertelig grad mangler de meget væsentlige ekstra resurser til uddannelse, personelreformer, reorganisering og materiel. Hæren er taget op af den teoretiske værktøjskasse, den er i brug (for lidt mere generelt om behovet: se min behandling af Afghanistan på www.clemmesen.org) . Men dette akutte behov påvirker reelt ikke “forligsimplementeringen”.

Det er ikke mærkeligt, at hærens yngre nøglepersonel forlader skuden i kviksandet, når der er fast grund og velbetalt, ligeså meningsfult arbejde i lokalområdet.

Lande i krig tilpasser normalt de militære styrker til det ‘klare og tilstedeværende’ behov.

Det er nødvendigt, at der nu sker på alle områder sker en – desværre drastisk – tilpasning til behovet på alle områder. Dette dog kun, hvis man ikke mener, at Forsvarets primære fremtidige opgave er at forberede Galatea IV og opretholde Livgardens Blå Vagt. Det er ikke ansvarligt at vente til til næste forlig.

Danmark har i de senere år haft soldater som fredspoliti eller konfliktdeltagere i fjerne krige. Dette er normalt sket, uden at der synes at være gennemført en grundig og realistisk politisk-militær – for slet ikke at tale om en offentlig – dialog om disse konflikters sandsynlige forløb. Det har gjort, at vore
muligheder og risici kun er blevet klarlagt i den helt lokale sammenhæng i operationsområdet. Det har betydet, at vi ikke har haft mulighed for at deltage kvalificeret i organisationens eller koalitionens policy-diskussioner.

Danmark har derigennem fået ansvar for forløb, som vi ikke har søgt forståelse af eller indflydelse på. Hvis man skal være venlig, betyder dette, at danske soldaters uegennyttige og farlige arbejde kun har skullet være et symbol på, hvad landet satser på er rigtigt. Hvis man er mindre venlig, er der altid en risiko for, at soldaterne på grund af vore og deres lederes forsømmelighed uforvarende bliver medskyldig kanonføde.

Denne tumlen fremad mod en fremtid uden en grundig og bred drøftelse mellem landets politiske og militære ledelse er desværre ikke ny. Den har været normalbilledet i næsten 100 år.

Grundlaget

I den sidste del af Vestens filosofiske hovedværk ‘Om krig’ beskrev Carl von Clausewitz det nødvendige tætte samspil mellem regeringens kerne og statens ansvarlige militære ledere: Hvis man vil sikre, at staten ikke glider ind i en truende eller besluttet krig med skyklapper eller bind for øjnene, må der – i tide – gennemføres en brutalt ærlig dialog mellem de to sider.

Den militære ledelse må bringes til at forstå og acceptere de politiske ønsker og rammer. Den politiske ledelse må på den anden side indse, hvad det under den truende konflikt vil være muligt at opnå med egne og allierede militære styrker og justere de politiske målsætninger og om muligt landets rolle under krigen derefter. Dialogen stiller høje krav til begge siders åbenhed, tillid samt kommunikations- og tilpasningsevne. Denne stiller store krav til den militære ledelses professionalismes bredde og dybde. Regeringen skal have både interesse i og magt til at kræve kvalitetsbidrag fra den militære side.

Da kriges forløb er uforudseelige, må denne ‘strategiske’ dialog opretholdes som rutine indtil konfliktens afslutning, således at det undgås, at staten ender i uføre, når situationens udvikling ændrer grundlaget for tidligere beslutninger

Sidste gang var i november 1912

Den sidste gang, hvor man i Danmark havde en ‘clausewiziansk’ dialog mellem landets politiske ledelse og hær- og flådeledelserne var i efterår-vinter 1912-13 under indtryk af Balkankrigene.

Konseilspræsident og forsvarsminister Klaus Berntsen støttet af nøgleministrene drøftede i november (samt på senere møder under krisen) med værnenes ledende officerer, hvordan hær og flåde, der var under udvikling på grundlag af 1909-forsvarslovene, kunne klargøres og anvendes til at hævde landets neutralitet og håndhæve de neutralitetsforanstaltninger, der efter forhandlinger med de andre nordiske lande fik deres faste form i december 1912.

Ud over gensidig forståelse førte krisemøderne til fokuserede investeringer i værnene med henblik på dækning af fremlagte alvorlige mangler. Den parallelle forsvarspolitiske debat fremkaldte en opfattende privat indsamling, der supplerede statens indsats med penge til bl.a. pigtråd og beton til befæstninger, fly og udrustning til felthæren og undervandsbåden ‘2den April’ til flåden .

Derefter kontrol med de militæres skadelige forsvarsvilje

I sommeren 1913 fik Danmark en radikal mindretalsregering, der ganske vist ville forvalte værnene efter forsvarslovene, men kun, indtil man efter grundlovsreformen havde fået skabt et nyt grundlag. Regeringen var overbevist om, at værnenes opfattelser af deres rolle var grundfalsk og farlig, den var – med Hørups ord – ‘militaristisk’ fordi den byggede på, at danskerne kunne forbedre deres sikkerhed gennem forsvarsforberedelser.

Den dygtige, altid venlige, kølige forsvarsminister Peter Munch satte sig for at forsøge at pacificere de efter hans opfattelse farligt anakronistisk tænkende ledende officerer. Efter krigsudbruddet i august 1914, blev hans forvaltning vital, men samtidig særdeles vanskelig, da regeringen og oppositionen af hensyn til udlandet måtte undgå en indenrigspolitisk strid om sagen. Munch accepterede og realiserede bl.a. derfor et forslag fra flådechefen om daglige situations- og beslutningsmøder med værnsledelserne, hvor andre ministre, normalt udenrigsminister Scavenius, deltog, når relevant. Møderne kunne lette kontrollen med værnene, så deres ’militaristiske’ forsvarssyn ikke ledte til en katastrofe for landet. Officernes – i regeringens optik – følelsesdrevne, anakronistiske æresbegreber kunne i værste fald kaste værnene ind i et egentligt forsvar af neutralitet og for selvstændighed, som Munch og regeringen så som helt uden chance for succes og derfor nyttesløst samt potentielt katastrofalt for nationen.

Med sin ligevægtighed, tålmodighed, målrettethed, flid og dygtighed lykkedes det Peter Munch gradvis at opnå en så effektiv kontrol over værnene, at de ikke ville kunne sætte sig til modværge ved et overgreb, og dermed ikke bringe landet i ulykke ved et eksistensforsvar.

I mellemkrigstidens skygge

Den grundopfattelse, som prægede den radikale regering fra 1913 til 1920, kom i løbet af de følgende 20 år til at præge alle de væsentlige partier – De Radikale, De Konservative, Venstre og Socialdemokratiet – om end i forskellig grad. Danmarks ansås for at være for lille til, at dets stadig mindre styrker kunne yde et effektivt forsvar ved et stormagtsangreb på landet.

Skillelinien lå nu mellem dem, primært De Konservative, der mente, at man skulle yde en symbolsk, selvopofrende indsats for landets ‘ære’, og dem, der var overbevist om, at ‘æren’ ikke kunne retfærdiggøre de mulige tab og ødelæggelser, hvorfor det var bedst at gøre landet militært og politisk usynligt.

Under konflikter kunne hensynet til udlandet medføre, at værnene blev pålagt opgaver, der i deres øjne have en forsvarsmæssig substans, og som derfor umiddelbart set skulle medføre, at man opnåede en politisk-militær enighed om deres formål og virkninger. En sådan opgave var minespærringen af bælterne under 1. Verdenskrig. Set fra radikal side var det, der skete med minelægningen i 1914, at man blot måtte følge et udtrykt ønske fra den stormagt, Tyskland, som vi skulle tage mest hensyn til. Det kunne heldigvis ske uden en farlig reaktion fra engelsk side. I modsætning til flådens ledelse mente regeringen ikke, at handlingen havde reel militær virkning, medens udenrigsministeren dog kunne se den politiske nytte i Tyskland af flådechefens faste vilje til at forsvare spærringen i Storebælt. Men da regeringen ikke kunne acceptere, at dansk militær indsats kunne have andet end en symbolsk virkning, var det ikke nødvendigt, og potentielt direkte skadeligt, at søge en fælles forståelse. Forsøget ville blot klarlægge uenighed

De substansløse drøftelser i september 1938

Under Sudeterkrisen i efteråret 1938 tog regeringen Stauning skridt til konsultationer om supplerende forsvarsforanstaltninger. Men det meget lave udgangspunkt mht. styrkeniveau, modsætninger mellem værnene samt uforenelige forsvarsparadigmer hos værn og politikerne gjorde møderne igen til en ‘dialog mellem døve’. Ingen i Danmark uden for Hæren (og måske det danske nazistparti, der markerede sig som dansk-nationalistisk gennem et forslag om en helt urealistisk massiv oprustning) troede i 1940, at man med et stærkt militær kunne ‘afskrække’ et angreb. Efter Hørup, Munch og efterfølgeres indsats var Danmark forsvarspolitisk fjernt fra Holland, Sverige og især Finland. I disse lande troede regeringer og forsvar at et effektivt forsvar ville gøre en forskel, kun for danskerne ” kunne det ikke nytte”, så en politisk-militær dialog om substans var meningsløs.

Som ved mineudlægningen under 1. Verdenskrig krævede også situationen under 2. Verdenskrig, at regeringen så det nødvendigt at tilpasse sig tyske ønsker ved militære skridt, som man opfattede som rent politisk-symbolske. Denne gang afleverede man skibe fra flåden og gav officiel velsignelse til opstillingen af Frikorps Danmark. Det var symbolske venligt-solidariske politiske handlinger, en forsigtig satsning på den part, man mente farligst eller som man troede, ville vinde. At det nu kostede danske menneskeliv var blot beklageligt.

Orkestret på græsplænen

1945-49 blev intet afgørende brud på synet på forsvaret som et symbolsk snarere end substansbidrag. Besættelsen betød blot, at det nu kun var De Radikale, der mente, at man heller ikke næste gang burde kæmpe lidt for Danmark. Under den kolde krig var de danske politikere – i modsætning til NATO-partnerne og potentielle fjender – dybt overbeviste om, at Danmark ikke selv kunne yde et meningsfuldt bidrag til landets forsvar. Da det mulige danske forsvarsbidrag ikke kunne være af militær betydning for os selv eller andre, skulle det blot udgøre det symbolske ‘hornorkester på Det hvide Hus græsplæne’ som sammen med rådigheden over Grønland – lige akkurat – kunne gøre USA tilfreds.

Værnene havde først i årene 1936-40 forstået, hvad de danske politikere mente, men accepterede det dengang ikke. Efter besættelsen regnede man med, at situationen var ændret, men valgte samtidig – specielt i hæren og flyvevåbnet – af pragmatiske årsager normalt ikke at tænke selv, men blot at nærme sig NATOs moderetningerne så meget, som de forsat små midler tillod.

Da Forsvaret i 1970-erne endelig næsten accepterede den politiske realitet i Danmark, valgte man at gøre livet under kernevåbenparaplyen så behageligt som mulig, hvilket ikke blev anfægtet fra politisk side. Så militæret tilnærmede sig begejstret det civile samfunds offentlige sektors arbejdsvilkår og ledelsesformer, og levede op til finansministeriets skiftende managementluner på fineste vis. Dette udtyndede desværre gradvis den militære professionalisme så meget, at man næppe ville være i stand til at levere et kvalificeret modspil, hvis politikerne en dag have ønsket dette. Kombinationen af mødebelastning, 37-timers ugen, funktionærånd, forvaltningssystemer, risikoangst, og hensyn til familien blev en dræbende systemgift. Der eksisterer i dag ikke længere det professionelt, kritiske militære studie- og diskussionsmiljø, som er en nødvendig forudsætning for at udvikle militær professionalisme ud over enkeltmands og i særligt heldige tilfælde delingsniveau.

At denne situation i Danmark ikke blev anfægtet af civile akademikere eller mediefolk, der søgte så meget viden, at de kunne fremprovokere en opvågning, var nok en medvirkende faktor.

Bidraget til sikkerheden i verden

Heller ikke 1989 blev et skel på anden måde, end, at de radikales dilemma forsvandt sammen med invasionstruslen. Også deltagelsen i de for det yngre personel stadig mere krævende internationale operationer blev opfattet som symbolske ofringer af penge og soldatermandår til store venner eller noble principper. De udsendte skulle blot opføre sig afdæmpet og anstændigt, og passe godt på sig selv, så deltagelse krævede ikke en ‘Clausewitziansk’ strategisk politisk-militær dialog om muligheder og risici. 1912-13 var fortsat sidste gang i Danmarkshistorien, hvor politikerne så en mulig politisk nytte af militære aktiviteter, og derfor aktivt deltog i en generel diskussion af de militære muligheder og militær-politiske afvejninger.

I hele perioden efter 1913 blev det eneste udenrigspolitiske element hensynet til de magter og idealistiske hensyn, man mente, at man skulle tilgodese. Den politiske skillelinie blev nu mellem hvem, man vil hjælpe med små symbolske bidrag.
Under regeringerne Nyrup og Fogh har statsministeren trådt i karakter i den forstand, at det er han snarere end Forsvarsministeren, der har den direkte kontrol med anvendelsen af landets militære styrker. Fagministeren støtter kun beslutningsimplementering.

Det er nu uden nogen tvivl statsministeren, der er nøglepersonen i alvorlige beslutningssituationer som krigsdeltagelse. Derfor må beslutningsforløbet også indebære hans direkte og ansvarlige forhandling med forsvarsledelsen med henblik på at opnå en fælles og realistisk forståelse af konfliktens karakter, danske militære muligheder og begrænsninger og en afklaring af, hvordan vore soldater og enheder må forberedes til indsættelsen, som det senest skete i november 1912.

Som dengang må resultatet gives styrende indflydelse på anvendelsen af ressourcer, dvs. på forligsimplementeringen, og om nødvendigt lede til kursændringer og supplerende indsats. Krigsdeltagelse ‘lite’ og et eufemistisk spin hvor krigsdeltagelse benævnes ‘operationer’, er et svigt over for de udsendte, deres pårørende, vore allierede – og ikke mindst lokalbefolkningen i operationsområderne.