Om Departementschefsstyret, som opdateret efter to år

For godt 72 år siden valgte politikerne at bryde med den politik, som den tyske besættelsesmagt krævede. Så overtog den dengang lille danske centraladministrative elite forvaltningen af landet og fortsatte inden for de nu snævrere rammer med at varetage den danske befolknings interesser. Departementscheferne skabte en så sikker og stabil bro som mulig til den normale situation, hvor de demokratisk valgte og derfor legitime ledere kunne overtage styret af landet. Den tids ledende embedsmænd var typisk gammeldags jurister og pragmatisk elitære med en karriere inden for deres forvaltningsressortområde. De handlede i landets interesse, ikke i deres egen.

Da tyskerne rejse hjem, kom politikerne tilbage. Det samspil mellem politikerne og embedsmændene, der havde eksisteret siden I.C. Christensens overtagelse af regeringsmagten i 1905, kunne genoptages.

Den typiske ledende politiker fra Venstre og specielt Socialdemokratiet havde dengang en ikke-akademisk baggrund. Det var mennesker med moden livserfaring. Det skabte mulighed for en reel dialog, der udfordrede begge sider. Under dette samspil mellem de ansvarlige, der skulle genvælges, og deres ressorteksperter inden for Centraladministrationen og styrelserne fortsatte den vanskelige økonomiske opbygning og demokratisering af landet. Opbygningen af det moderne Danmark havde taget fart i begyndelsen af 1930’erne og efter de fem års afbrydelse nåede den sit mål i 1960’erne.

Under besættelsen var departementchefsstyret midlertidigt. Det er desværre ikke tilfældet for det nuværende urørlige og permanente departementschefsregime. Det er effektivt forankret og fastgroet med funktionelle tentakler ind i alle dele af landet og alle ressortområder, men med sit ideologiske og magtmæssige center i Finansministeriet. Vi har nu et massivt, lands- og alle områder samt forvaltningsniveauer dækkende netværk af enige forvaltermeningsfæller, der deler uddannelse, menneskesyn og idealer. Dette fælles grundlag gør dem uden af stand til systemkritisk optræden. De er reelt utænkende, fordi de efter egen opfattelse blot raffinerer det ideal, som er beskrevet i blogartiklen om affagliggørelsen af den danske offentlige sektor.

Departementscheferne er den kollektive ledelse af den massive vækst i forvalterdelen af den offentlige sektor, der er sket siden af 1980′erne under overskrifterne “modernisering” og “reformer”.

Ved blot at tale om den offentlige sektor og offentlige ansatte tilslører man, at der er en væsensforskel mellem dem, der yder borgerne en eller anden type af professionelle tjenester og service, og dem, der forvalter denne første del.

Vi glemmer endvidere, at det er kvaliteten i ydelsen, der er det væsentlige for borgerne, hvorfor den aktive del af de offentlige ansatte inden for de afsatte resurser skal frigøres mest muligt for forvaltningsbyrder.

Vi glemmer også, at det kun er de brugende borgere støttet andre professionelle inden for det specialiserede serviceområde, der kan kontrollere kvaliteten af indsatsen. Det kan forvaltningskonsulentfirmaer ikke. De er blot eksterne repræsentanter for forvaltningsideologien.

Den kollektive forvaltningsledelse har fra sit center i Finansministeriet åbenbart med succes gjort det helt utænkeligt at stille spørgsmålet om, hvad der egentligt var så galt med universiteter og gymnasier, sundheds- og socialvæsen, forsvar, politi og retsvæsen, før managementversionen af Orwells “1984″ ramte dem som tsunamibølger. Var de forfærdeligt ineffektive, inden standardiserings- og centraliseringssvulsten blev ondartet for vel 25 år siden?

Eller var deres effektivitet blot ved at sande til under påvirkning af den almindelige danske tro på, at vi havde ret til mere løn for mindre arbejde, fordi det havde vi? Denne tro var forankret i det offentlige arbejdsmarkeds aftalemodel, hvor skatteborgerne hver gang gav mere. Det skete uden modkrav styret af en forståelse af, hvad opretholdelse eller forbedring af kvaliteten af ”service”-ydelsen inden for netop dette område indebar.

Det skete uden reaktion fra den offentlige sektors ledere, nok også fordi forbedringer jo ikke mindst kom topembedsmændene til gode, fordi de sad på begge sider af forhandlingsbordet. Nogle husker fejlagtigt episoden i ”Yes, Prime Minister” som en parodi. Resultatet blev et overenskomst og lønsystem, der var ekstremt vanskeligt og resursekrævende at forvalte. Derfor medførte overenskomsterne en undergravning af effektiviteten, der legitimerede behovet for de centraliseringer af offentlige ikke-forvaltningsfunktioner, der blev benævnt ”reformer”.

Som nævnt kom forvaltningslederne til at danne et altomfattende netværk, der i grundlæggende struktur og åndløst bureaukratiske samfundssyn minder mere om Sovjetsamfundets nomenklatura i Unionens sidste 25 år end noget andet. Det var den periode, der blev benævnt ”Stagnationsperioden”, og som blev kendetegnet af en stadig mere total desillusionering af den almindelige befolkning og dybere korrumpering af de regellammede og uengagerede ”service”-elementer. Situationen dér og dengang minder også om vores, fordi der – igen – ikke er forskel på ”embedsmændenes” og ”politikernes” baggrund samt samfundssyn og rolleopfattelse. Der eksisterer ikke længere en Jens Christian Christensen, Thorvald Stauning, Hans Hedtoft eller H.C. Hansen med et engagement og en erfaring fra liv og arbejde, som selv den bedst teoretisk funderede universitetsuddannede planlægger og forvalter, som dengang Erik Ib Smidt, må respektere og bøje af over for.

Som embedsmanden er den typiske ledende politiker nu cand. polit. eller cand. scient.pol., ung og selv- og usikker samt uden livs- eller arbejdserfaring. Hvis politikeren faktisk afsluttende sin uddannelse, er den blot med lavere resultat end den rutinerede ledende embedsmands.

Politikerens situation her er svagere end i alle de lande, vi normalt sammenligner Danmark med. Dette fordi det er lykkedes de velargumenterende desværre primært selvtjenende ledende embedsmænd her at blokere for ansættelsen af politisk rekrutterede statssekretærer, dvs. viceministre, der ville kunne styrke ministerens position i forhold til embedsværkets ledere og gennem konfliktfyldt dialog anfægte departementschefernes oligarkiske magt.

Forfatteren har selv kun de bedste erfaringer med samarbejdet med norske, svenske og tyske statssekretærer. De fordele med hensyn til kontinuitet og ressortkendskab, som blev resultatet, når statssekretæren kunne afløse ministeren ved en rokade, har været indlysende. De fordele er imidlertid ikke en fordel for embedsmænd, der ikke ønsker for vidende og selvstændige ministre, der kan tage og fastholde ansvaret for deres område. Det var den ekstremt dygtige departmentschef, Michael Christiansens, der i 1989 blot konstaterede, at jeg ville blive den første hærofficer på Grønland, hvis jeg ikke holdt en så landsskadelig idé for mig selv.

Det er næppe generelt med ond hensigt, det vi nu er endt i denne blindgyde. Som i Sovjetnomenklaturaen er man nemlig totalt enige om et fælles magtideologisk grundlag. Det styrende paradigme er igennem de seneste to årtier blevet den apolitiske ”virksomhedsmodel” for statslig aktivitet. Man har omdefineret alle vanskelige politiske valg til afagligt management, til juridisk skolastik, eller til substansfrie ”sager”, benævnt ”business cases”.

Den bevidst usaglige forvaltningsgeneralist har anbragt sig som tolk og filter mellem den politiske ansvarlige og den komplekse virkelighed. I dialogen mellem den pågældende ”serviceydelses” fag- og sagkundskab og politikeren er det kun de standardiserede altid resursemæssigt målbare elementer, der slipper igennem. De økonomiske virkninger og – som speciel støtte til den uerfarne minister – indenrigspolitiske konsekvenser af forskellige muligheder præsenteres som beslutningsgrundlag, fordi generalisten ikke har noget grundlag for at præsentere de servicekvalitetsmæssige virkninger af ”reformen”.

Med dette falske virksomhedsparadigme for offentlig indsats har embedsværket tilnærmet det offentlige til en helt teoretisk model for, hvordan en privat erhvervsvirksomhed fungerer – ignorerende, at virksomheden derude skal overleve på markedsvilkår ved at sælge og stadig udvikle konkurrencedygtige produkter skabt af specialister. I den offentlige model kan man heldigvis ignorere specialisterne. Som i de halvoffentlige foretagender SAS og DONG kan man lege, at man kan lede og udvikle uden sagkundskab, dér om luftfart henholdsvis energi.

Et eksempel på virkningerne er den nu endeligt diskuterede kvalitet af gymnasie- og universitetsuddannelserne. Her næredes modellen med sin satsning på generel managementledelse også af en kombination af socialistisk baseret tro på at alle har lige evner og af den liberales tro på, at en produktionstørrelse, som selv generalisten kan måle, skulle drive udviklingen. Det skabte en malstrøm af faktorer, der sikrede et frit kvalitetsfald.

Frigjort fra markedets risici slipper man smertefrit århundreders udvikling af samfundets professioner og specialiserede funktioner. Alt kan uden risiko reduceres til, hvad den selvsikre hel- eller halvstuderede økonomi- eller statskundskabskandidat kan forstå. Man centraliserer, standardiserer og tvinger professionerne til først at ignorere og derefter glemme deres erfaringer. Det gik og går glimrende, for det ambitiøse medlem af en af professionerne, være hun eller han universitetsansat forsker, officer, gymnasielærer, læge eller sygeplejerske, er altid klar til at lære tom ”new speak”, hvis det er vejen til kors, bånd, stjerner, højere løn og nye privilegier. Dette ikke mindst, hvis det er vejen til positioner fjernt fra den stadig mere ubehagelige virkelighed.

Erhvervslivets ledere uden for den offentlige er tilfredse, for de tror at markedsfornuft implementeres, men bliver snydt af det fælles managementsprog: liberalistisk new-speak som ”professionel ledelse” (lig med ”asaglig” ledelse uden hensyn til saglig professionalisme), ”service” (for dårligere betjening), ”HR” (for mekanistisk forvaltning af medarbejdere).

Det er jo smigrende, når disse offentlige ansatte – grundlæggende set som snyltere af de private virksomhedsledere – kopierer de Kejserens Nye Klæder, som den professionelle virksomhedsleder godt ved ikke er det, der skaber succes. Selv efter at have været på sidste attraktive lederkursus ved de jo godt, at det er noget så trist som ajourført professionel dygtighed, rettidig omhu, smitsomt engagement, reelt dybt kendskab til og sympati for de ansatte, villighed til at delegere til de bedste samt personlig risikovillighed. Men det kan ikke så let sælges til de offentlige ledere.

Som andre oligarkier beriger de sig derefter selv. Her gennem meget store bonushonorarer, givet oven i lønnen for efterlevelse af ansættelseskontrakten, der altid fokuserer på kvantitativ målopfyldelse, fordi man ikke har nogen forudsætninger for at være ansvarlig for noget så irrelevant som professionel kvalitet.

Management-ideologien, den nye liberalistiske marxisme, sikrer et aktivt aprofessionelt magtlag, der effektivt har brudt den direkte og krævende dialog mellem politikeren om hvad han/hun ønsker (ud over personlig magt og sikker karriere) og den fagligt professionelle (forsker-underviser, diplomat, officer, ingeniør), der kan mere end økonomisme og anden nomenklatura-teori fra det aldrig videnskabeligt prøvede eller begrundede ”New Public Management” sniksnak.

Man ignorerer helt, at indsigt og udvikling bedst sikres gennem tvunget og konfliktfyldt kritisk dialog og samspil mellem erfarne folk med væsensforskellig baggrund. Med den grundlæggende ens baggrund i magtlagene opnår man en stadigt selvforstærkende ”group-think”, hvor mulig grundfalsk enighed aldrig vil blive anfægtet, før det er for sent.

Styrelserne, der står for ydelsen af den faglige indsats for befolkningen – så som politi, retsvæsen, sundhedssektor, universiteter, gymnasier, forsvar – afprofessionaliseres i den pseudo- erhversmæssige produktionsmodel, indtil de ikke kan eller ved mere end de ”professionelle ledere”, dvs. ikke kan forudse professionelt, effektivt udføre og udvikle deres fag eller sikkert implementere beslutninger. Så får man ”IC4”-resultater.

Medens det ledende embedsværk nyder magten og dens økonomiske frugter, henvises politikerne til at beskæftige sig med at fodre og underholde medierne som talsmænd og sælgere af magtens produkter. Forstærkning af politikerne med spindoktorer sikrer, at de koncentrerer sig om at sælge og forsvare snarere end at søge at lede landet. Den politiske tomhed har fjernet forskellen mellem rød, blå og grøn, der er et miskmask.

Der opstår nu alvorlige problemer for borgerne, hvilket er en naturlig følge af den demoralisering og afprofessionalisering, som det falske paradigme medfører. Så skal ministeren, selvfølgelig ministeren, tage ansvaret over for medierne, så disse glemmer at tænke og forstå, at der findes en formelt direkte ansvarlig. Der findes en leder af bostedet, kontorchef i kommunen, eller rektor for uddannelsesstedet, der burde være professionel nok til at forudse og engageret nok til at hindre problemerne.

Men det er mere spændende for de journalister, der endnu ikke er blevet spindoktorer, at gå efter ministeren, som reelt ingen indflydelse og magt har, end at undersøge, om den pågældende direkte ansvarlige har den nødvendige delegerede myndighed, de resurser, klare og entydige forvaltningsrammer og den faglige baggrund, der gør, at han eller hun kan være ansvarlig for sit område. Dvs. alt det, som er blevet anfægtet af de seneste tyve års centraladministrative teori og udvikling.

Når problemerne pga. den grundfalske ”virksomhedsmodel” for den offentlige sektor så stadig øges, er det logisk, at departementscheferne – som det lige er sket – får politikerne til at lovgive, så mediernes mulighed for indsigt begrænses.

Mens ingen virkelig erhvervsvirksomhed i længden kan regne med ustraffet får lov til at spinne, lyve og hindre indsigt, tror den offentlige sektors ”erhvervsledere” at bedrag er det normale samspil i erhvervslivet, og hindrer så vidt muligt indsigt i magtforhold og beslutningsforløb. Den offentlige sektors ledere mener, at den ifølge virksomhedsmodellen har ret til en beskyttelse mod ejernes – borgernes – kritiske indsigt i interne sager, der vil være mere vidtgående end hvad det private erhvervsliv kan regne med.

Danske Bank kunne mismanage i midt-0′erne, men den blev derefter ramt af virkeligheden og reddet af skatteborgerne ved en særlig indsats. Departmentscheferne har lettere ved at få finansieret deres regime.

Når det går galt, er det for departementschefernes oligarki klart, at det altid er ministeren eller styrelseschefen, der må bære ansvaret og forsvinde.

Dette blev smukt illustreret, da Forsvarsministeriets departementschef ikke viderebragte Forsvarsstabschefens anbefaling om, at Søren Gade ikke skulle anvende nyheden om ”Jægerbogens” oversættelse til arabisk. Først måtte styrelseschefen, Forsvarschefen, gå. Senere måtte ministeren trække sig. Departmentschefen fortsatte, ganske vist svækket, men ved at love departementchefsstyrets præsteskab i Finansministeriet at reducere forsvarsbudgettet og svække Forsvarsledelsen og de militære faglige synspunkters fremtidige indflydelse afgørende gennem en dygtig misinformationskampagne, overlevede han i sin stilling, og kunne gøre sin sejr og sig selv attraktiv for den ambitiøse kommende minister. Nu er enhver mulighed for politisk og faglig ansvarlig ledelse af Forsvaret blevet totalt undergravet ved reorganisering, der indledte den nuværende forligsperiode.

De problemer, der opstår, når departementschefens rolle og selvforståelse ikke længere er embedsmandens med en gennem årene veludviklet ressortforståelse, ses konstant i Skatteministeriet.

Uden solid ressortforankring bliver departementschefen henvist til, ud over loyalt over for finansministeriet at skære i den sagkyndige del af ressortområdet, –yderst tilfreds – at lege med magten, herunder at støtte ministeren og regeringen i at bevare magten. Efter de senere års begivenheder står hovedproblemet lysende klart: Når embedsmanden spiller magtspil, optræder han som politiker, men uden den legitimitet, risiko og ansvarlighed over for vælgerne, som politikeren må acceptere i et demokrati.