I Danmark var det tidligere det normale, at det var de professionelle, der leverede lederne på de forskellige niveauer inden for de forskellige dele af den offentlige sektor. Det var tilfældet for læger, forskere, ingeniører og officerer. De ledede sygehusene og disses afdelinger, undervisningsinstitutionerne, den offentlige infrastruktur og forsvarets forskellige dele.
I udlandet er denne traditionelle situation stadig den normale. Herhjemme har situationen igennem de sidste årtier været så stabil som Møns Klint i kraftigt regnvejr.
Offentlig ledelse ved generalister
Det startede i sygehusvæsenet og er nu hurtigt på vej på universiteterne. Drevet af en stadig tungere forvaltningsbyrde har man valgt ikke alene at anvende forvaltningsspecialister – jurister og økonomer – på forskelligere områder i organisationens støttefunktioner. Man har valgt at opfatte dem som generalister og give dem en stadig større rolle i ledelsen af den offentlige sektor.
Det er i ’management’- debatten blevet en stadig bredere og mere udbredt accepteret opfattelse, at ledelses- og faglighedslinierne skal holdes adskilte, som to forskellige karriereforløb.
Der er umiddelbare fordele ved denne løsning. De professionelle – læger og nu forskere – frigøres fra den stadig mere tidskrævende forvaltning af den danske bureaukratismes åbenbart naturlovgivne vækst. Lægerne får mere tid til at helbrede og forske. Universitetsfolkene, der erkendte, at man jo ikke længere kunne holde administrationstiden på 10%, håber på at kunne koncentrere sig om undervisning og specielt forskning.
Der er imidlertid meget alvorlige problemer ved denne løsning, problemer, der hurtigt vil vise sig. Den første triste del af virkeligheden er, at flere dele af den offentlige sektor ikke kan underlægges markedskorrektion.
Succeskriteriet er ikke kun store sorte tal på bundlinien. Udviklingen af organisationen kan kun målrettes efter de ydre behov og kundernes – borgernes – forventninger i en effektiv, direkte dialog mellem de ansvarlige politikere og de personer, der kombinerer følelsen af ansvar med et både dybtgående og bredt kendskab til områdets substans.
Nu skydes et ekstra lag ind mellem sagkundskaben og de politikere, der er borgernes generalistiske repræsentanter. Det nye lag kan ligesom politikerne maksimalt have et overfladisk kendskab til områdets substans. Laget fokuserer derfor på bundlinien og forskellige synlige eller målbare dele af forvaltningsprocesserne. Laget vanskeliggør eller hindrer en effektiv dialog mellem de beslutningsansvarlige og de kvalitetsansvarlige.
Den svigtende direkte dialog fører til, at ingen del af sagkundskaben søger forståelse eller opbygger ansvarsfølelse for helheden. De professionelle kan frit og opportunistisk kæmpe for egen lille Hassan. Tilpasning under økonomisk pres må herefter ske efter ’grønthøstermetoden’ eller i bedste fald på grundlag af en groft overfladisk forståelse for substansen. Opprioritering af et område sker ved at tilføre dette område, eksempelvis kræftoperationer, ekstra midler kombineret med enten stagnation eller grønthøstning af resten.
Denne løsning på den stigende forvaltningsbelastning af de professionelle er endvidere ’faustiansk’. Når generalisterne får ansvaret for ledelsen, må de naturligvis sikre sig ledelses- og styringsinstrumenter, som de forstår. Disse kan kun være af kvantitativ art, hvilket leder til et stadigt pres for at indsamle alt, hvad der kan måles eller tælles, dvs. input i form af tidsforbrug og penge, og output i form af eksempelvis overlevende opererede eller antallet af lærertimer, af godt underholdte studerende, af forskningsrapporter, som industrien direkte kan anvende, af kandidater, der er tilfredse pga. høje karakterer og af et stort antal ph.d.-afhandlinger. Da arbejdspresset fra at skabe dette kontrolgrundlag tager de professionelles tid og virker demoraliserende på de kreative bedste, vil både kvalitet og kvantitet af produktionen falde, hvilket derefter fører til yderligere forvaltningskrævende kontroltiltag.
Offentlig ledelse ved professionelle – det danske forsvar nu
Officerens dagligdag er domineret af netop af de funktioner, som den generalistiske manager ser som sit specielle område, nemlig planlægning af resurseanvendelse samt ledelse af forskellige specialister. Forsvaret har i ca. 150 år sikret, at man gennem videregående uddannelser udviklede den nødvendige helhedsforståelse hos de demonstreret bedste officerer.
Det er derfor naturligt, at Forsvaret ikke har følt behovet for at ansætte at lag af eksterne generalister til at lede organisationen.
Det forhold, at en så stor del af personalet, de værnepligtige, var tvunget ind i organisationen, førte endvidere til så betydelige holdningsproblemer i 1960’erne, at Forsvaret i sin nødvendige reaktion tilpassede ledelsesmetoderne, så man blev absolut førende i Danmark på netop et af de områder, som de generalistiske managers ser som deres speciale.
Det forhold, at man bevarede den professionelle ledelse af organisationen blev desværre ikke et effektivt værn mod netop de problemer, som er følgen af at overlade ansvaret til generalister udefra.
Lad mig forklare, hvordan dette kunne blive tilfældet med et citat fra vor tids største militærhistoriker, englænderen Michael Howard: ”… the complex problem of running an army at all is liable to occupy his (the future commander’s) mind and skill so completely that it is very easy to forget what it is being run for. The difficulties encountered in the administration, discipline, maintenance, and supply of an organization the size of a fair-sized town are enough to occupy the senior officer to the exclusion of any thinking about his real business: the conduct of war.” Fra “The use and abuse of military history” i “R.U.S.I. Journal” 1962
Den danske officers dagligdag var, specielt under den Kolde Krig, helt domineret af forvaltning, af forvaltning af stadig mere utilstrækkelige resurser. Man arbejdede for politikere, som var overbevist om, at den danske militære indsats kun havde en symbolsk betydning for landets sikkerhed. Flere og flere officerer søgte deres tilfredsstillelse i forsøg på at raffinere forvaltningsprocessen. Færre og færre fortsatte deres professionelle studier gennem hele tjenesten. Det var jo også reelt håbløst at forsøge at udmønte en erhvervet klar professionel indsigt i uddannelsen af enhederne. Selv mindre øvelser blev efterhånden drejebogsstyrede og forudseelige som en kinesisk ballet under Kulturrevolutionen.
Under atomparaplyen syntes der ikke at være behov for at holde den militære professionalisme i live. Der fandtes også en – meget dansk – udbredt fornemmelse af, at det at søge ajourført og bred militær professionalisme, at tage denne alvorligt, var lidt latterligt, halvfanatisk. Det gav ikke anseelse, det var lidt anakronistisk. Alt for mange danske officerer snobbede og snobber stadig overfor alle andre typer karrierelinier, alle andre typer professionel indsigt end den militære. Så der skulle ikke et hårdt pres fra finansdepartementets side, før man resolut opportunistisk omfavnede management newspeak. Dette gør det lidt vanskeligt nu at sikre, at de enheder, vi nu sender ud i verdens konflikter, har den størrelse, de rammer og den kvalitet, som de burde have.
Fra 1970’erne blev Forsvarets forvaltning i stigende grad placeret i rammen af kvantitative styringssystemer, som kopierede og derefter videreudviklede det planlægnings- og styringssystem, af PPBS-systemet, som Robert McNamara havde med til Pentagon fra Ford, og som bl.a. førte til, at succeskriteriet i Vietnamkrigen blev kvantitativt: antallet af døde vietnamesere. Dette system er ’moderen’ til alle de senere stadig mere detaljerede og krævende forsvarsplanlægnings- og forvaltningssystemer, herunder det hjemlige DeMap/DeMars.
Selv i sin grundlæggende form gav systemet anledning til problemer. John F. Guilmartin, Jr. skrev om implementeringen af PPBS-systemet i Pentagon:
”The bureaucracies that blossomed throughout the defense establishment were managed by military accountants who, in addition to confusing efficiency with effectiveness, also inhibited imagination and innovation”. Fra artiklen ”Technology and Strategy: What are the limits?” i publikationen “Two Historians in Technology and War” from U.S. Army War College Strategic Studies Institutes, 1994
Grundlaget for det danske forsvarsplanlægningssystem kom fra Ford Motor Company. Udviklingen dér i de efterfølgende år viste netop, hvordan kvantitative styringssystemer hæmmer fantasi og fornyelse. Det blev hurtigt synligt, fordi man sammen med resten af den amerikanske automobilindustri hurtigt ramte en effektiv markedskorrektion. Hvad med Forsvaret og resten af den danske offentlige sektor? Hvornår bliver den ramt af en korrektion sammensat af simpel sund fornuft, sagkundskab og ansvarlighed?
Afsluttende bemærkninger
Når generalister leder, vil de sandsynligvis stække sagligheden ved at presse dens udøvere – læger, forskere o.a. – ind i små kasser, som kan forstås af generalister. Når professionelle leder, er der, som det nuværende danske forsvars udvikling desværre demonstrerer, en risiko for, at de tidligere professionelle, nu glade og frelste generalistiske ledere, helt glemmer og udsulter den profession, der er organisationens berettigelse. De tiloversblevne professionelle presses ikke alene ned i kasser, som de konverterede professionelle, nu selvtilfredse generalister kan forstå. Professionalismen reduceres til form uden substans, og der skal en eksternt støttet renæssance til for at redde den.
Lad mig med en svag karrikatur fra det maritime miljø karakterisere udviklingen i Forsvaret i dag. På et skib har man navigatørerne, teknikerne og officerer ansvarlige for penge og mad. De sidste har man lidet flatterende givet benævnelsen ‘fedtører‘ i den danske krigsmarine. Det er nu den sidste gruppe, man har adopteret som ledermodellen. Ville du være tryg med en intendant som kaptajn på skibet under sejlads på det åbne hav?